“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是我國實行多年的一項集體土地調(diào)劑使用政策，拆舊復(fù)墾后節(jié)余出來的建設(shè)用地指標為促進城鄉(xiāng)的發(fā)展建設(shè)提供了有力的支持。自然，“拆舊復(fù)墾”勢必會涉及相應(yīng)土地上農(nóng)民的補償安置權(quán)益，因此產(chǎn)生一些糾紛也在所難免。近日，自然資源部、財政部和國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合發(fā)布了《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》，其中的一些提法頗值得農(nóng)民朋友們關(guān)注。

　　【城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”，對農(nóng)民而言本質(zhì)上是協(xié)議拆遷】

　　我們首先將“增減掛鉤”“拆舊復(fù)墾”的大致原理再和大家說明一下。在“三區(qū)三州”和其他深度貧困地區(qū)，農(nóng)民居住建房較為分散，宅基地等集體建設(shè)用地分布也較為零散。

　　“拆舊復(fù)墾”，意在將農(nóng)民現(xiàn)有的較為老舊的宅基地上房屋拆除，將其所占用的集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，使得耕地由條塊狀的分割狀態(tài)連成一片。

　　而拆除了農(nóng)民的舊房后一般會在重新規(guī)劃的地塊上進行集中安置，通過引導(dǎo)農(nóng)民“上樓”居住實現(xiàn)集體建設(shè)用地面積的“節(jié)余”。這樣一騰挪，省下來的集體建設(shè)用地面積就可由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)按政策確定的標準“買走”，用于當?shù)氐慕ㄔO(shè)項目。

　　如此“調(diào)劑”下來，城市獲得了發(fā)展急需的建設(shè)用地，農(nóng)村也從城市獲取了脫貧致富必要的經(jīng)費保障，一出一進之間實現(xiàn)了所謂的“占補平衡”。

　　而在上述“閃轉(zhuǎn)騰挪”的過程中，如何確保拆舊復(fù)墾農(nóng)戶的權(quán)益得到保障就成了最為現(xiàn)實的問題之一。

　　如前所述，“拆舊復(fù)墾”本質(zhì)上并不涉及對集體土地的征收，將集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，性質(zhì)上還是集體土地，并沒有變成國有土地。

　　這就決定了“增減掛鉤”拆遷項目并非由區(qū)縣政府主導(dǎo)的征收行為，而是一種典型的協(xié)議搬遷行為。

　　【對“增減掛鉤”拆遷補償安置不滿怎樣尋求救濟?】

　　最新發(fā)布的《管理辦法》對保障“拆舊復(fù)墾”農(nóng)戶權(quán)益提出了明確要求：

　　開展拆舊復(fù)墾安置必須充分征求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見，切實履行民主決策程序，依法保障農(nóng)民土地合法權(quán)益和農(nóng)村建設(shè)用地需求。

　　嚴格履行審批程序，先批準后實施，不得先拆舊復(fù)墾再予以追認，不得擅自擴大規(guī)模。

　　拆舊復(fù)墾以不破壞生態(tài)環(huán)境和歷史文化風(fēng)貌為前提。位于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)或25度以上陡坡的原則上不得復(fù)墾為耕地。

　　在明律師曾多次強調(diào)過，“協(xié)議搬遷”不能以任何名義、手段變相搞強制。拆舊復(fù)墾的實施究竟是否具有合理性，政策規(guī)范是一方面，村民自身的意愿則更具有決定性意義。

　　宅基地上房屋究竟“舊”還是“不舊”?宅基地所處地塊是否符合復(fù)墾為耕地的要求?要想推動拆舊復(fù)墾是否經(jīng)過了《村民委員會組織法》規(guī)定的民主決策程序?對個別不同意搬遷的戶作出“收回宅基地使用權(quán)的決定”是否嚴格合法?這些都是農(nóng)民救濟自身權(quán)利的關(guān)注點。

　　不過需要注意的是最高人民法院對“增減掛鉤”行為救濟的觀點，坦率講對農(nóng)戶而言并不十分有利：

　　增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為農(nóng)用地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于農(nóng)民安置、農(nóng)村發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成拆舊建新項目區(qū)，通過土地復(fù)墾和調(diào)整利用，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地總量不擴大，城鄉(xiāng)用地布局更合理的土地整治措施。

　　基于這一經(jīng)典的“增減掛鉤”定義，最高人民法院在(2019)最高法行申12826號《行政裁定書》中指出：

　　1. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是保持土地平衡的政策性措施，當事人要求確認實施土地增減掛鉤的行為違法，不屬于行政復(fù)議或行政訴訟受案范圍。

　　2. 如果在增減掛鉤實施過程中的土地征收、強制拆遷或安置補償?shù)饶骋痪唧w行為侵害當事人的合法權(quán)益，則當事人可以針對該具體行為通過行政復(fù)議或行政訴訟尋求救濟。

　　一言以蔽之，最高法認為“增減掛鉤”行為本身是不可訴的，被拆遷農(nóng)戶只能針對具體的拆遷補償行為去尋求救濟。

　　但在實踐中，具體的強制拆除房屋、補償安置行為地方政府是不會拋頭露面的，大量的具體工作都由村委會出面搞，一旦出了問題責(zé)任也由村委會一肩挑。農(nóng)戶想通過行政訴訟渠道尋求救濟，難度是很大的。

　　而針對村委會行為的救濟很容易陷入兩個困局中：一是“村民自治”行為不可訴，政府也無權(quán)干涉;二是村委會的行為并非其履行行政管理職責(zé)的行為，行政訴訟不予受理，只能走民事訴訟去想轍。

　　對于此類“增減掛鉤拆遷權(quán)利救濟迷局”，曾代理此類案件的北京在明律師事務(wù)所的呂靜律師表示，如這份最新文件所示，增減掛鉤、拆舊復(fù)墾絕非某個村委會一時興起所能發(fā)起的項目，而是要“嚴格履行審批程序，先批準后實施”的。

　　在實務(wù)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道直至縣級政府均對當?shù)氐脑鰷p掛鉤拆遷行為確定了相應(yīng)的實施標準和要求，拆遷安置行為顯然與地方政府是有關(guān)的，不是單純意義上的“村民自治”行為。

　　最高法在有關(guān)裁判中認為“增減掛鉤行為”不可訴，實質(zhì)上是對“執(zhí)行政策行為不可訴”觀點的延續(xù)，在邏輯上似乎存在悖謬。

　　在明律師最后要提示廣大農(nóng)民朋友的是，“增減掛鉤”“拆舊復(fù)墾”究竟好不好，農(nóng)民必須自己說了算，不可任由別人替自己做主。一旦通過通知、公告，或者村民會議、村民代表會議等渠道獲知了本村即將啟動此類項目的消息，大家要在第一時間獲取補償安置方案，研判補償安置政策能否接受。如果不行，就要趁早 ，爭取在房屋尚在，協(xié)議未簽的情況下讓項目步入到法律的軌道上，從而有效維護自身的合法居住權(quán)益。