到底是房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議還是房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議?一個(gè)詞的差別，卻關(guān)系到所簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議是否合法有效。近日，山東省德州市德城區(qū)人民法院法官撰文對一起農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議糾紛案件進(jìn)行了剖析。那么，在縣級政府無權(quán)自行開展征收行為的情形下，其內(nèi)設(shè)“拆遷安置辦公室”與村民簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)否被確認(rèn)無效呢?村民在申請拆遷且自行拆除房屋的前提下還能否“反悔”呢?本文，在明律師帶大家看看這里面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

【簡化后案情：“已簽已拆”能否確認(rèn)協(xié)議無效?】

2019年2月，村民遞交《拆遷申請書》，表示認(rèn)可某區(qū)房屋拆遷補(bǔ)償安置政策，自愿配合做好房屋測量、拆遷等各項(xiàng)工作。

被告內(nèi)設(shè)拆遷安置辦公室發(fā)布房屋征收補(bǔ)償方案，2019年6月村民與拆遷安置辦公室簽訂《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》，后村民自行將其房屋拆除。

2019年7月該村民通過其他村民的政府信息公開申請得知涉案地塊并未有征地批復(fù)。該村民認(rèn)為區(qū)政府未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施征收行為，其行政行為沒有法律依據(jù)，且根據(jù)《土地管理法》(修訂前)的規(guī)定，被告不具有主體資格，雙方簽訂的《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》屬無效協(xié)議，請求確認(rèn)該協(xié)議無效。

從表面上看，既然涉案項(xiàng)目的協(xié)議、補(bǔ)償方案均冠以“征收”之名，且簽約主體確系區(qū)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，那么涉案項(xiàng)目系征收行為應(yīng)是板上釘釘了。

但一審法院在對該案進(jìn)行審理后卻在裁判中給出了如下觀點(diǎn)：

1. 涉案《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議書》與房屋征收補(bǔ)償方案雖冠以“征收”二字，但實(shí)際上涉案房屋的集體土地使用權(quán)，在簽訂涉案協(xié)議后仍屬村集體所有，并未轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?本案中被告已承認(rèn)協(xié)議、方案中的“征收”字樣系其誤用。

2. 一些村居的改造并不必然以征收集體土地為前提，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》有關(guān)宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的相關(guān)規(guī)定……如果不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)，地方政府和有關(guān)部門在尊重村民意愿的前提下，以提高村民居住環(huán)境、建設(shè)新農(nóng)村為目的，對村居建設(shè)改造方面，依法具有一定的自主管理權(quán)。

涉案房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議本質(zhì)上還是屬于自愿動(dòng)遷協(xié)議，區(qū)別于具有強(qiáng)制性的征收行為。

3. 本案中被拆遷村民在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議前即與被告簽署“拆遷申請書”，且在簽約后自行拆除涉案房屋，為保障其補(bǔ)償安置權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，被訴協(xié)議也不宜被確認(rèn)無效。

基于上述裁判理由，區(qū)法院最終判決駁回了村民的訴訟請求。德州市中級人民法院在二審中也駁回了上訴，維持原判。

【律師解析：征收法律法規(guī)不應(yīng)被“協(xié)議搬遷”架空】

為了讓被拆遷人更好的理解這一案例所涉及的法律問題，筆者將涉案協(xié)議應(yīng)否判決確認(rèn)無效這一問題做個(gè)小小的轉(zhuǎn)化——我們來討論涉案“拆遷補(bǔ)償安置”行為應(yīng)否受到征收法律法規(guī)的調(diào)整這樣一個(gè)問題。

簡單講，如果這樣一個(gè)拆遷補(bǔ)償安置行為確實(shí)應(yīng)當(dāng)遵循《土地管理法》(修訂前)的規(guī)定作出，那么涉案協(xié)議就極有可能因行政行為主體無職權(quán)依據(jù)，構(gòu)成“重大且明顯違法”而被確認(rèn)無效。

反過來，如果認(rèn)為涉案拆遷補(bǔ)償安置行為是政府基于其“自主管理權(quán)”而實(shí)施的非征收行為，不受征收法律法規(guī)的規(guī)制，那么涉案協(xié)議就難以構(gòu)成“重大且明顯違法”，想要將其確認(rèn)無效就會難以實(shí)現(xiàn)。

基于這一設(shè)問，在明律師著重為大家分析以下3方面問題：

1. 被拆遷人自行申請拆遷，不是征收項(xiàng)目的法定程序。本案法院在裁判中十分關(guān)注被拆遷村民自愿提交“拆遷申請書”這一情節(jié)，的確，這一情節(jié)的存在對被拆遷人的主張是不利的。

大家要知道，國家征收公民、法人的合法財(cái)產(chǎn)，是一種依職權(quán)的行政行為，而非依申請的行政行為。“申請拆遷”，在征收領(lǐng)域并無任何法律依據(jù)，也不會產(chǎn)生任何法律效果。

也就是說，若國家為了公共利益的需要確需征收涉案土地、房屋，你申不申請，它也得征;若國家本就無意征收涉案土地、房屋，你再提交書面申請也沒用。

本案中區(qū)法院在裁判時(shí)就是認(rèn)為，被拆遷村民申請過，恰恰說明涉案項(xiàng)目并非征收，而是區(qū)政府在行使其所謂的“自主管理權(quán)”，與村民“你情我愿”自主搬遷的證據(jù)。

在明律師認(rèn)為，區(qū)法院的這一觀點(diǎn)結(jié)合實(shí)踐來看是不夠客觀、務(wù)實(shí)的。個(gè)案中，“拆遷申請書”并不意味著被拆遷人系自愿申請拆遷，而往往是拆遷方在各種“威逼利誘”后敦促被拆遷人填寫、提交這份申請。你不填一份，補(bǔ)償安置就拿不到，獎(jiǎng)勵(lì)金也會被扣除。

這樣一來，誰敢不申請呢?而項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)呢，仍然是具有行政強(qiáng)制性的“類征收”行為，是由不得被拆遷人不同意的。

不過在明律師還是要提示大家，既然法院在裁判中表露出這樣的傾向，大家就不要給法官以如此論述理由的口實(shí)，即一定要拒絕提交任何“拆遷申請”材料。你要是非拆不可，就請依法作出“征收決定”或者“限期拆除決定”，我還有權(quán)復(fù)議或者訴訟。

只要有政府作出的名為“xx決定”的文書在，涉案拆除房屋行為就可被鎖定為行政行為，被拆遷人在行政法領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)利救濟(jì)也就有了保障。

2. 被拆遷人自行拆除房屋，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決杜絕。本案中被拆遷人在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議后配合自行拆除了房屋，這是其繼提交拆遷申請后又一個(gè)被拆遷方攥住“小辮子”的不當(dāng)做法。

在明律師曾多次強(qiáng)調(diào)過，無論到什么時(shí)候，只要你對補(bǔ)償安置或者拆除房屋的結(jié)果不認(rèn)可，就一定不可自行拆除房屋。

自行拆除，即意味著你對自己合法財(cái)產(chǎn)的自主處分，拆遷方將不會再涉及“強(qiáng)制拆除”的問題。試問，老百姓自己樂意拆自家的房屋，這和政府有何關(guān)系呢?總不能說村民自己拆自己家，完事兒也都要算到地方政府頭上吧?

個(gè)案中，即便被拆遷人腦子犯糊涂簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議，但只要及時(shí)醒悟拒絕騰房搬遷，拆遷方仍然沒有權(quán)力強(qiáng)制拆除、搬遷，而是必須去申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

而像本案村民這樣，事實(shí)上就構(gòu)成了“已簽已拆”的局面，我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)過這是最不利的情形，被拆遷人已幾乎喪失了繼續(xù)救濟(jì)權(quán)利的可能性。

某種意義上講，簽訂協(xié)議后又自行拆除房屋，等于被拆遷人已經(jīng)將協(xié)議約定的義務(wù)履行完畢。此時(shí)再想提確認(rèn)協(xié)議無效的訴訟，被駁回也并不十分意外。

3. 縣級政府到底是否具有拆除農(nóng)村房屋的“一定的自主管理權(quán)”?筆者認(rèn)為，這是本案的一個(gè)重要爭議焦點(diǎn)。

實(shí)務(wù)中，縣級政府及其有關(guān)部門主導(dǎo)通過行政手段拆除村民房屋，可涵蓋以下幾種情形：

(1)依法對違法建筑限期拆除，法定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或縣級自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門;

(2)依法對經(jīng)鑒定的危險(xiǎn)房屋解危排險(xiǎn)，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或縣級住建部門負(fù)責(zé)，有時(shí)需有房屋所有權(quán)人的申請;

(3)依法收回集體土地使用權(quán)的同時(shí)拆除房屋，村集體報(bào)經(jīng)縣級政府批準(zhǔn)即可自行實(shí)施。

……

也就是說，拆除農(nóng)村宅基地上房屋的確不僅限于征收這一種行為模式，還有很多理由也可合法地拆除村民房屋。但問題在于，本案中的房屋似乎并不屬于上述情形中的任意一種。

那么試問，區(qū)政府究竟是依據(jù)怎樣的法律法規(guī)對涉案房屋實(shí)施的簽約、補(bǔ)償安置行為呢?在缺乏事實(shí)和法律依據(jù)的前提下，縣級政府又能否“自主”挨家挨戶找村民談，要求村民配合拆除自家的房屋，交出自家的土地呢?

換言之，裁判理由中所謂的“一定的自主管理權(quán)”到底是哪兒來的呢?顯然，在這一問題上，兩審法院都回避掉了。

在明律師認(rèn)為，“拆遷補(bǔ)償安置”是牽涉老百姓重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的敏感行為，在無明確法律依據(jù)的情形下，行政機(jī)關(guān)是不享有所謂的“一定的自主管理權(quán)”的。

否則，就會演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)只要看上了誰家，就可在無征收批準(zhǔn)文件、是否為了公共利益需要一概不論的情形下，拿份協(xié)議找上門來和人家談，要求人家配合。

如此一來，《土地管理法》及其實(shí)施條例等征收法律法規(guī)就面臨被“協(xié)議搬遷”架空的風(fēng)險(xiǎn)，本著最大限度壓縮程序性成本的考慮，行政機(jī)關(guān)就會群起而效仿之，再不會有誰去傻乎乎的走那十幾道法定程序，作出什么征收決定、補(bǔ)償決定了。

此時(shí)，即便簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議依法仍屬于行政協(xié)議，但其也不再受征收法定程序的規(guī)制，被拆遷人本來依法享有的一系列提出意見、聽證、評估、復(fù)議、訴訟等權(quán)利就會面臨被全面剝奪的巨大隱患。

此外，還有一點(diǎn)需要提示廣大被拆遷人：本案案例發(fā)生于2020年《土地管理法》修訂前，按當(dāng)年的土地管理法規(guī)，征地未獲批可能導(dǎo)致補(bǔ)償協(xié)議的無效。

但在修訂后的《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定下，農(nóng)村房屋征收已發(fā)生重大程序轉(zhuǎn)變，“先簽約，后報(bào)批”的順序?qū)⑹沟媒^大多數(shù)(90%以上)補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂都發(fā)生在征地依法報(bào)批前。

也就是說，被征收人再想以征地未獲批為由主張已簽訂的協(xié)議無效，幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的。已經(jīng)“預(yù)簽約”的情形下是否有機(jī)會推翻協(xié)議，成為了一個(gè)待解的新課題。

歸結(jié)起來，在明律師總結(jié)以下3點(diǎn)作為本文的結(jié)束：

1. 任何情形下，都不要自行申請拆遷(除非被拆遷人對補(bǔ)償條件特別認(rèn)可，急著盼著要拆遷)，正所謂“上趕著不是買賣”，拆也要讓對方來拆我們;

2. 任何情形下，都不可自行拆除房屋，當(dāng)然確系違法建筑的除外;

3. 任何情形下，都不可盲目、草率簽訂任何拆遷方提供的書面材料，尤其是不可簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議和獎(jiǎng)勵(lì)金協(xié)議，絕不可形成“已簽”的被動(dòng)局面。

至于本案中法院的那一套“行政機(jī)關(guān)錯(cuò)用征收字眼”裁判觀點(diǎn)究竟該怎樣“破解”，則是專業(yè)拆遷律師們的課題。被拆遷人只要做對了以上3件事，就相當(dāng)于不給法院如此裁判的機(jī)會，難題也就不復(fù)存在了。