【裁判要旨】

1.《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第六十條規(guī)定，對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。據(jù)此，村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，有權(quán)與土地征收實(shí)施部門簽訂征地協(xié)議。

2.《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》作為規(guī)范村民自治制度的基礎(chǔ)性法律，第二十四條第一款對(duì)須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理的涉及村民利益的事項(xiàng)作了列舉式限制性規(guī)定，村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)代表與土地征收實(shí)施部門根據(jù)國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府征地批復(fù)簽訂征地協(xié)議，并不屬于村民會(huì)議討論決定、行使村民自治權(quán)的范疇。

【案號(hào)】（2016）最高法行申3486號(hào)行政裁定

【案由】再審申請(qǐng)人牛曉民等165人因訴陜西省商洛市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱商洛市國(guó)土局）行政協(xié)議一案

【一二審情況】

一審法院查明：商州區(qū)西街片區(qū)屬于老城區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，商洛市人民政府（以下簡(jiǎn)稱商洛市政府）決定對(duì)西街片區(qū)進(jìn)行舊城改建。2011年3月15日，商洛市發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于下達(dá)2011年度全市固定資產(chǎn)和重大項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的通知》，將市區(qū)西街舊城改建項(xiàng)目納入商洛市2011年市級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃。2011年7月5日，商洛市國(guó)土局對(duì)《商洛市西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目土地征收補(bǔ)償實(shí)施方案》的內(nèi)容及有關(guān)事項(xiàng)予以公告。

2011年7月18日，商洛市國(guó)土局報(bào)經(jīng)市政府土地征遷安置領(lǐng)導(dǎo)小組審批，通過了西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)確定西街社區(qū)建設(shè)用地每畝征地補(bǔ)償費(fèi)8.02萬元，并于當(dāng)日印發(fā)了《西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目土地征收補(bǔ)償實(shí)施方案》。2011年8月5日，陜西省人民政府（以下簡(jiǎn)稱陜西省政府）作出陜政土批〔2011〕512號(hào)審批土地件，該批復(fù)中說明：商洛市國(guó)土局報(bào)送的《關(guān)于商洛市2011年度第一批次土地征收及收回國(guó)有土地使用權(quán)的請(qǐng)示》已經(jīng)陜西省政府2011年6月30日研究同意，同意將商洛市土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)商州城關(guān)街道辦事處西街社區(qū)、迎賓路社區(qū)等有關(guān)村組7.8613公頃集體建設(shè)用地依法征收為國(guó)有。上述集體土地和依法收回的4.1711公頃國(guó)有土地使用權(quán)土地共計(jì)12.0324公頃，用于城鎮(zhèn)建設(shè)。

西街舊城改建項(xiàng)目啟動(dòng)后，商州區(qū)人民政府成立了商州區(qū)西街片區(qū)舊城改建房屋征收辦公室（以下簡(jiǎn)稱商州區(qū)舊改辦），作為西街舊城改建房屋征收實(shí)施單位。2011年1月15日，商州區(qū)舊改辦制定了“西街舊城改造項(xiàng)目拆遷安置實(shí)施方案（討論稿）”，并于同年3月1日至15日進(jìn)行了公示，公開征集意見，在此基礎(chǔ)上對(duì)部分方案進(jìn)行了修訂完善，形成《方案》的公示稿，于同年5月11日至5月16日進(jìn)行第二輪公示，同時(shí)公示了項(xiàng)目安置區(qū)域示意圖及戶型平面圖。同年3月22日，商州區(qū)舊改辦與部分社區(qū)干部確定了陜西華鼎房地產(chǎn)評(píng)估有限公司作為本次征收補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)構(gòu)。同年9月28日，商州區(qū)舊改辦出臺(tái)了征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施細(xì)則及獎(jiǎng)勵(lì)辦法。2011年10月13日，商洛市政府辦公室批復(fù)了商州區(qū)舊改辦上報(bào)的《征收與補(bǔ)償實(shí)施方案》。2011年10月28日，商州區(qū)政府作出商政發(fā)〔2011〕74號(hào)《關(guān)于實(shí)施市區(qū)西街片區(qū)舊城改建房屋征收的決定》，對(duì)東起中心街，西至工農(nóng)路，南起蓮湖公園北側(cè)，北至西背街范圍內(nèi)所有權(quán)人的房屋和建（構(gòu)）筑物進(jìn)行征收。

2011年12月12日，商洛市政府對(duì)陜西省政府的批復(fù)和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了公告。2013年6月20日，商洛市國(guó)土局下設(shè)的西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目征地辦公室（以下簡(jiǎn)稱西街征地辦），與西街社區(qū)簽訂了〔2013〕西改第02號(hào)《征用土地協(xié)議書》（以下簡(jiǎn)稱被訴征地協(xié)議），對(duì)西街社區(qū)及一、二、三、四、五組位于中心街西側(cè)東至柳巷子，西至工農(nóng)路，南至西街蓮湖公園，北至西背街的61567平方米（92.35畝）土地征收為國(guó)有土地，征地補(bǔ)償各項(xiàng)費(fèi)用為845.0858萬元。該協(xié)議上蓋有西街征地辦與西街社區(qū)的公章，并由唐金良代表西街征地辦，程書季、楊書寶、郭芳玲、任曉善四人代表西街社區(qū)在協(xié)議上簽名，征地辦工作人員孫育民、ＸＸ、趙娜等四人在參與協(xié)議人員欄簽名，在補(bǔ)償費(fèi)用明細(xì)表中，西街社區(qū)書記楊書寶在因征收而劃分的一、二、三、四、五個(gè)工作組，未歸組住戶、社區(qū)集體、委托兌付所有者欄中簽下了劉建軍、郭芳玲、葛西鋒、劉民兆、程新記、程書季等人的名字。協(xié)議簽訂當(dāng)日，西街征地辦向西街社區(qū)支付了補(bǔ)償費(fèi)用230萬元，2014年4月28日支付西街社區(qū)補(bǔ)償費(fèi)用706.3895萬元，兩筆補(bǔ)償款分別轉(zhuǎn)入城關(guān)街道辦事處農(nóng)村財(cái)物中心和商州區(qū)城關(guān)財(cái)政所村級(jí)財(cái)務(wù)專用賬戶，該款現(xiàn)仍在賬戶內(nèi)沒有分配。牛曉民等165人不服該征地協(xié)議，提起本案行政訴訟。

一、二審法院認(rèn)為：商洛市國(guó)土局在陜西省政府征地批復(fù)作出后，依法對(duì)西街社區(qū)的集體土地進(jìn)行征收，并與西街社區(qū)簽訂被訴征地協(xié)議的行為并不違反法律規(guī)定；簽訂被訴征地協(xié)議的主體合法，協(xié)議中土地四至范圍、面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容完全依據(jù)經(jīng)商洛市政府審批同意且依法予以公告的《西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目土地征收補(bǔ)償實(shí)施方案》，無違法或無效的情形，且該被訴征地協(xié)議已經(jīng)實(shí)際履行完畢。據(jù)此，一審法院判決駁回牛曉民等165人的訴訟請(qǐng)求，二審法院判決駁回上訴，維持一審判決。

【申請(qǐng)?jiān)賹徖碛伞?/span>

1.不對(duì)土地使用權(quán)人補(bǔ)償、改變土地所有權(quán)人為商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目征地，無法律依據(jù)。

2.被訴征地協(xié)議被征用人主體資格非法。

3.被訴征地協(xié)議系再審被申請(qǐng)人惡意串通、故意侵權(quán)的產(chǎn)物。

4.簽署被訴征地協(xié)議，意在使西街非法用地行為合法。

5.一、二審法院無視事實(shí)，枉法裁判。

【再審判案理由】

最高人民法院認(rèn)為：由于被訴征地協(xié)議主要系針對(duì)已被陜西省政府批準(zhǔn)征收的集體土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、村公益金和道路等公共設(shè)施的補(bǔ)償問題，并未對(duì)每戶村民自有的房屋等地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等進(jìn)行約定，因此本案也僅審查被訴征地協(xié)議是否合法有效。

1.關(guān)于簽訂協(xié)議的主體是否適格問題?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第六十條規(guī)定，對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定，西街社區(qū)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，于法有據(jù)，西街社區(qū)與西街征地辦簽訂被訴征地協(xié)議的主體資格合法。本案中，被訴征地協(xié)議中被征地方欄顯示為“西街社區(qū)及一、二、三、四、五組”，一審查明“一、二、三、四、五組”系因征地劃分的工作組而非實(shí)際的行政組，補(bǔ)償費(fèi)用明細(xì)表上列明除以上5組外，另有未歸組住戶、社區(qū)集體、委托兌付所有者，而被征地方欄所蓋印章為西街社區(qū)的公章，故可以認(rèn)定被訴征地協(xié)議中被征地方的表述有欠嚴(yán)謹(jǐn)，確有不妥，但再審申請(qǐng)人據(jù)此主張被征地方的主體資格非法，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持。

2.關(guān)于簽訂被訴征地協(xié)議是否須經(jīng)村民會(huì)議討論決定問題?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》作為規(guī)范村民自治制度的基礎(chǔ)性法律，第二十四條第一款對(duì)須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理的涉及村民利益的事項(xiàng)作了列舉式限制性規(guī)定，西街社區(qū)與西街征地辦根據(jù)陜西省政府征地批復(fù)簽訂被訴征地協(xié)議，并不屬于村民會(huì)議討論決定、行使村民自治權(quán)的范疇。再審申請(qǐng)人關(guān)于簽訂被訴征地協(xié)議須經(jīng)全體村民大會(huì)討論決定的主張，于法無據(jù)。

3.關(guān)于被訴征地協(xié)議的瑕疵是否足以導(dǎo)致該協(xié)議無效問題。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第十四條規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。判斷本案被訴征地協(xié)議是否無效，可以參考《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條關(guān)于合同無效之規(guī)定。本案中被訴征地協(xié)議雖存在征地協(xié)議文本不規(guī)范、社區(qū)負(fù)責(zé)人代替所劃分的工作組代表人在協(xié)議附件簽名及補(bǔ)償費(fèi)用未及時(shí)支付等瑕疵，但該協(xié)議系根據(jù)商洛市政府審批同意并依法公告的《西街片區(qū)舊城改造項(xiàng)目土地征收補(bǔ)償實(shí)施方案》簽訂，協(xié)議內(nèi)容并未違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，且不存在欺詐、脅迫、惡意串通、損害國(guó)家、集體、社會(huì)公共利益等情形。且協(xié)議所約定的征地補(bǔ)償費(fèi)用已足額全部支付給西街社區(qū)，以上瑕疵并未造成再審申請(qǐng)人合法權(quán)益的實(shí)質(zhì)性損害，一、二審法院據(jù)此認(rèn)定被訴征地協(xié)議合法有效，并判決駁回其訴訟請(qǐng)求和上訴，并無不當(dāng)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條第一款第七項(xiàng)、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第五十九條第二款第三項(xiàng)的規(guī)定，再審申請(qǐng)人可就西街征地辦實(shí)際支付的936.3895萬元征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案通過召開村民會(huì)議集體討論決定的方式主張相應(yīng)權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第一款“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”的規(guī)定，因被訴征地協(xié)議并未涉及地上附著物及青苗的補(bǔ)償問題，再審申請(qǐng)人依法享有的房屋等地上附著物及青苗補(bǔ)償，地方政府應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定依法予以補(bǔ)償。

【再審定案結(jié)論】

綜上，再審申請(qǐng)人牛曉民等165人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。最高人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：駁回再審申請(qǐng)人牛曉民等165人的再審申請(qǐng)。

來源：最高人民法院