一、土地征用的概念

一般而言,征用是指國家為了公共目地而強制地、并且通常是有償?shù)厝〉闷渌黧w的所有權(quán)或其他財產(chǎn)的一種行為。土地由于其有限性和不可替代性而成為最普遍的被征用對象。現(xiàn)代世界各國都建立了為公共利益需要而征用土地的制度。就所有權(quán)而言,這也是所有權(quán)社會化的一種必然結(jié)果。

在民法上,征用和征收是不同的概念。征收是所有權(quán)的一種取得方式。土地征收是指國家根據(jù)公共利益的需要而行使公共權(quán)力,以補償為條件,強制取得他人的土地所有權(quán),他人的土地所有權(quán)因征收而消滅。而土地征用是指國家因公共事業(yè)的需要,以給予補償為條件,對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利的利用,待特定公共事業(yè)目的完成時,仍將土地歸還其所有者,它所針對的是他人的土地使用權(quán)。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的土地征用事實上引起了土地所有權(quán)的變更,即在土地征用的名義下,土地的集體所有權(quán)變更為國家所有權(quán)。也就是說,我國目前立法上述及的土地征用實際上是一般所說的土地征收。

因公共利益的需要而有償或無償?shù)卣饔没蛘魇肇敭a(chǎn),這是當(dāng)今世界各國通行的做法。由于土地征收是指國家為了公共目的而強制實施的土地權(quán)利轉(zhuǎn)移。因此,它是一種特定的行政行為。其基本構(gòu)成要素為:

1.公共目的性

體現(xiàn)在國家征用(征收)的土地必須為公共利益需要,為公共事業(yè)所使用。這是土地征用的前提條件。

2.強制性

表現(xiàn)為國家基于公共目的而行使征用(征收)土地的權(quán)利高于其它一切土地權(quán)利,任何土地權(quán)利人都必須服從于國家的土地征用權(quán)。

3.補償性

國家不是無償取得原所有者的土地,而是必須給予合理的經(jīng)濟補償,這是公平原則的體現(xiàn)。

從民法的角度而言,土地征用關(guān)系中并無當(dāng)事人之間的合意,而是直接依照法律的規(guī)定。國家行使的征用權(quán)是公法意義上的權(quán)力。國家行使土地征用權(quán)的過程也就是國家征用土地的過程。因此,一個國家所制定的如何行使土地征用權(quán)的法律規(guī)定,也就是這個國家的土地征用制度。

二、我國的土地征用制度及問題

我國土地征用制度的建立始于1953年政務(wù)院頒布的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》。1954年憲法中也規(guī)定了土地征用制度。憲法第13條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或收歸國有?！?/p>

黨的十一屆三中全會以后,為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。我國在1982年大幅度修改了《國家建設(shè)征用土地條例》。1986年6月25日全國人大常委會又通過了《土地管理法》,該法基本沿用了《國家建設(shè)征用土地條例》對土地征用的基本規(guī)定,成為我國土地征用工作的基本依據(jù),同時《征用條例》廢止。1998年3月新修訂的《土地管理法》對原有的土地征用制度又作了較大修改。現(xiàn)行憲法中關(guān)于“土地征用”的規(guī)定和《土地管理法》的第4章“國家建設(shè)用地”一起構(gòu)成了我國土地征用法律制度的基本框架。此外,1998年12月27日國務(wù)院發(fā)布的《土地管理法實施條例》,也是我國土地征用制度的重要組成部分。

由于我國人多地少,土地資源稀缺,并且經(jīng)濟發(fā)展較快,因此與其他國家相比,我國已成為土地征用較多的國家。由于存在國家權(quán)力高度集中、土地征用立法不完善等情況,國家土地征用中存在著一些問題,集中表現(xiàn)在以下3方面:

1.土地征用已超出公共利益的需要,導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用

土地征用的公共利益目的,是評判一項具體土地征用權(quán)是否合法行使的唯一標(biāo)準(zhǔn),也是防止土地征用權(quán)濫用的重要措施。我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定了土地征用的目的是公共利益。然而實踐中卻是公益性征地和商業(yè)性征地不分,《憲法》所賦予的公益性征地的權(quán)利被濫用?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》將兩類不同性質(zhì)的土地征用混同為“土地利用總體規(guī)劃”之中,存在以規(guī)劃代替目的判斷的傾向。這已背離了土地征用制度的本質(zhì)。由于“土地規(guī)劃權(quán)”為行政部門所掌握,所征用的土地實質(zhì)上大多數(shù)為商業(yè)性用地,這就使得地方政府常常是為獲取土地增值收益而進(jìn)行征地,違背了《憲法》為公共利益而征用土地的精神,侵害了被征土地權(quán)利人的利益。

2.土地征用程序中被征土地的權(quán)利人沒有相應(yīng)的法律地位

我國土地管理法中對土地征用的行政程序作了較多的規(guī)定。但對于土地征用權(quán)的相對人,集體土地所有者及其成員,在土地征用中的權(quán)利和地位卻無任何規(guī)定。反倒是負(fù)有“不得妨礙和阻撓”的義務(wù)。雖然土地征用是公法行為,但土地所有者的民事權(quán)利并不因此而消失。相反,正是因為土地所有者民事權(quán)利的存在,公法權(quán)利的施行者才負(fù)有補償?shù)呢?zé)任。補償?shù)膶嵸|(zhì)是對民事權(quán)利的救濟。

被征用土地的權(quán)利人在土地征用過程中沒有相應(yīng)的程序權(quán)利與地位,使其利益難以得到維護,土地的征用過程成為單純的行政過程。缺乏制約的權(quán)利,必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。很多地方政府不按法定程序辦理征地手續(xù),為了商業(yè)的目的先將農(nóng)民的土地以低價征用,然后公開以高價進(jìn)行拍賣以獲取土地增值收益。“先征地,后拍賣”現(xiàn)象是行政權(quán)利濫用的結(jié)果,破壞了社會最基本的財產(chǎn)秩序,嚴(yán)重地侵犯了原土地權(quán)利人的權(quán)利。這也顯示了土地征用程序中監(jiān)督與約束機制的缺失。

3.征用補償缺乏價值標(biāo)準(zhǔn),并且被層層截留,使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害

“公共利益”的需要使土地征用權(quán)行使的合法原理性得到了肯定。但對原土地權(quán)利人給予補償,同樣是土地征用人在公法上應(yīng)盡的義務(wù)。多數(shù)國家規(guī)定對原土地權(quán)利人給予“完全補償”,即對于原土地權(quán)利人的補償能夠完全彌補其所遭受的損失。我國的《土地管理法》規(guī)定了補償?shù)臄?shù)量標(biāo)準(zhǔn),但沒有明確補償?shù)脑瓌t,缺乏相應(yīng)的價值標(biāo)準(zhǔn)。這就使實際的征地補償中行政裁量權(quán)過大,影響征地補償?shù)墓浴Ｍ瑫r,由于沒有專門的評估機構(gòu),征地補償?shù)碾S意性得不到糾正。此外,《土地管理法》規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,使得土地補償費實際為鄉(xiāng)村干部所控制,而農(nóng)民在土地被征用后所得甚少。這也在很大程度損害了農(nóng)民的利益。

我國土地征用制度中存在的問題可以概括為:土地征用不能夠體現(xiàn)“公共利益”需要的目的;而征用程序忽視了土地權(quán)利人的權(quán)利和地位;征用補償缺乏明確的價值標(biāo)準(zhǔn),并被層層截留。這導(dǎo)致了農(nóng)民的土地權(quán)益被侵蝕,各種土地投機和尋租行為不斷產(chǎn)生。因此進(jìn)一步健全我國土地征用立法,仍然是當(dāng)前完善土地管理制度中的一項重要任務(wù)。