——社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)法律問題探析之一

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，大量的農(nóng)村集體土地由征用轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地，如何規(guī)范土地征用補(bǔ)償，確保失地農(nóng)民的合法權(quán)益，是關(guān)系到構(gòu)建我國(guó)和諧社會(huì)及農(nóng)村穩(wěn)定的大事。由于現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用制度存在的缺陷和實(shí)際操作中存在的混亂與偏差，使得因征地糾紛而起訴到法院的案件與日俱增，成為一個(gè)不可忽視的嚴(yán)重社會(huì)問題。本文就農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償和失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)相關(guān)法律問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策，以供參考。

一、農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償存在的問題及原因

現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度在開發(fā)土地資源、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地方面起到了積極的作用。然而，這一制度很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代做法的延續(xù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，其弊端日益凸顯，引發(fā)了大量社會(huì)矛盾，已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)的一大障礙。

(一)當(dāng)前土地征用及補(bǔ)償存在的問題

1、土地征用過多、過濫，失地問題突出。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，1997年至2010年全國(guó)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)2950萬畝。然而在2005年，這個(gè)指標(biāo)就已用完。國(guó)土資源部發(fā)布的《21世紀(jì)我國(guó)耕地資源前景分析及保護(hù)對(duì)策》指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2000年至2030年的30年間全國(guó)占用耕地將超過5450萬畝。而且，上述用地?cái)?shù)據(jù)都是合法審批征用前提下的用地?cái)?shù)量，還不包括違法征地的情形。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，近年來違法用地?cái)?shù)量一般占用地總量的20—30%以上，有些地方甚至達(dá)到80%。失地問題已相當(dāng)嚴(yán)峻。

2、土地征而不用現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致土地閑置。盡管國(guó)家采取種種措施解決征用閑置問題，但土地征而不用現(xiàn)象依然存在，有些被征用土地未被有效利用，而是被閑置、撂荒，失地農(nóng)民意見很大。據(jù)了解我區(qū)僅兩街道就約有上100畝圈占耕地閑置。

3、開發(fā)用地獲得困難，成本過高。由于所有集體土地要由政府征用之后才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，征與不征完全由政府說了算，加之程序繁瑣、周期漫長(zhǎng)、暗箱操作，各種搭車收費(fèi)高昂以及腐敗等原因，導(dǎo)致用地成本畸高，真正的投資者獲得土地非常困難。這必然使相當(dāng)一部分投資者卻步，而且地價(jià)過高必然造成房?jī)r(jià)畸高，進(jìn)而使很多老百姓只能望房興嘆。

4、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民損失嚴(yán)重。我國(guó)當(dāng)前土地征用立法對(duì)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的規(guī)定了固定的標(biāo)準(zhǔn)，如土地管理法，有的僅含糊規(guī)定給予“適當(dāng)補(bǔ)償”或“補(bǔ)償”。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量，非常容易造成任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。就土地管理法而言，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)一般情況下為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅將補(bǔ)償限于直接損失，而間接損失的補(bǔ)償則根本就不予考慮。而且，即使是對(duì)直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也過低，按土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本沒有顧及到近幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降的現(xiàn)實(shí)情況。土地明明已是價(jià)比黃金，而向農(nóng)民征用時(shí)卻以糧食的價(jià)格來計(jì)算補(bǔ)償。這實(shí)際上無異于巧取豪奪，根本不足以填補(bǔ)農(nóng)民所遭受的損失，也根本不足以制約任意征地行為。以我區(qū)兩街道為例，只有6.8%的農(nóng)戶對(duì)此表示滿意，有22%的農(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，53.2%的農(nóng)戶認(rèn)為嚴(yán)重偏低。我區(qū)同安街道和大面街道的農(nóng)村集體土地，政府拍賣時(shí)價(jià)格約為50萬元一畝左右，而農(nóng)戶的征地補(bǔ)償安置費(fèi)只有1萬元一畝左右(含青苗費(fèi))。

5、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放情況。根據(jù)調(diào)查，我區(qū)同安街道和大面街道農(nóng)村土地年產(chǎn)值一般在3000元/畝以上，高于全區(qū)的平均產(chǎn)值，因此按照《土地管理法》的規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)可以達(dá)到3萬-10萬元/畝。但是在征地時(shí)，農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償費(fèi)用為0.8～1.2萬元/畝。(1)青苗補(bǔ)償費(fèi)及其他財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償方式。青苗補(bǔ)償費(fèi)基本能夠發(fā)放到位，但各村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則不盡相同，我區(qū)同安街道和大面街道大部分1000元/畝，較高的可達(dá)到1200元/畝。果樹的補(bǔ)償則是根據(jù)具體情況給予不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如桃樹、梨樹、枇杷樹等果樹已結(jié)果的按照50元/棵補(bǔ)償，未結(jié)果的按照10元/棵補(bǔ)償，也有的沒有結(jié)果的則按照5元/棵、2元/棵來進(jìn)行補(bǔ)償。此外，對(duì)于其他財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償則是更加隨意，例如大部分農(nóng)民經(jīng)營(yíng)的副業(yè)(如養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨等)中的棚舍的拆除是沒有補(bǔ)償?shù)?。由此，農(nóng)民對(duì)于這樣的補(bǔ)償方案表現(xiàn)出了極大的不滿。(2)住房安置情況。對(duì)于住房安置一般都是采用還建房的形式，還建房由集體統(tǒng)一規(guī)劃，建筑風(fēng)格完全一致，建筑面積規(guī)格為幾十到上百平方米不等。在對(duì)農(nóng)戶的原住宅進(jìn)行拆遷補(bǔ)償中，不同的房屋類型采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大致為瓦房150元/m2、平房180元/m2，樓房根據(jù)新舊程度為220～270元/m2，有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的門面房為1000元/m2。對(duì)于還建房的面積標(biāo)準(zhǔn)采用以每戶每人30m2的標(biāo)準(zhǔn)來確定，如一戶三口之家可以購(gòu)買還建房面積90m2，購(gòu)買價(jià)格為270～300元/m2。若是農(nóng)戶想購(gòu)買超過標(biāo)準(zhǔn)面積的還建房，則超出的面積部分按照500/m2的價(jià)格購(gòu)買。若是購(gòu)買了沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)面積的還建房，則未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的面積部分開發(fā)商按照270～300/m2補(bǔ)償給農(nóng)戶。

、補(bǔ)償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴(yán)重。由于對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致補(bǔ)償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。由于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償只是有限的“青苗費(fèi)”和“口糧補(bǔ)償金”，這筆錢絕大部分留在村集體經(jīng)濟(jì)組織手中。

7、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，社會(huì)各界反映強(qiáng)烈。由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。在相當(dāng)一些地方，沒關(guān)系、沒錢不批地，有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當(dāng)普遍，從而助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，導(dǎo)致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經(jīng)引起社會(huì)各界的強(qiáng)烈不滿。

8、征地工作程序不明。調(diào)查中許多農(nóng)戶反映，地方政府、有關(guān)部門或村委會(huì)在征用土地前后工作的透明度很不夠，沒有體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則。他們?cè)谡饔棉r(nóng)村集體土地前基本沒有真正向農(nóng)民征求意見，造成一般農(nóng)戶對(duì)征地工作不清楚，包括目標(biāo)規(guī)劃、工作程序、征地用途等等。在征地過程中，很少向有關(guān)村民發(fā)放土地管理法、地方征用集體所有土地補(bǔ)償安置辦法等相關(guān)法律法規(guī)，造成農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行的征地政策不了解，特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定時(shí)，不公開如何測(cè)算耕地征用前3年的平均年產(chǎn)值，在沒有村民代表參加下隨意決定補(bǔ)償安置費(fèi)的倍數(shù)，事后也沒有同村民討論協(xié)商。在征地工作完成后，一些村分戶補(bǔ)償安置費(fèi)沒有上墻公示，在村級(jí)留用資金上，不同的村征地補(bǔ)償情況有關(guān)部門也沒有公開。因此，在整個(gè)征地調(diào)查、征地補(bǔ)償分配過程中，農(nóng)民通常是被排除在外的。由于征地前后工作的不透明，造成了村民誤解，以致引起了一些沖突。采集者退散