我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村集體土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的需要，強(qiáng)制性地將屬于集體所有的土地收歸國有，并對集體組織進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

一、農(nóng)村集體土地征用法律制度中存在的問題及其弊端

(一)“公共利益”缺乏明確界定

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。在實(shí)際操作中，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。因此，這里面“公共利益需要”的尺度就很難把握。這就導(dǎo)致國家的土地征用權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

(二)土地征用程序不健全

上文已述我國土地征用的程序，這些程序的規(guī)定僅是針對土地的保護(hù)，沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。政府在征用農(nóng)村土地的方案作出后，由縣級以上政府予以公告并組織實(shí)施。從中我們可以看出在土地被征用的過程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于弱勢地位，從土地征用的決定到爭議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告，這時(shí)農(nóng)民不管有何理由，都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟(jì)途徑，這種法律制度安排，給征用方過大的權(quán)力，而被征用方連起碼的司法救濟(jì)權(quán)都沒有。

在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對農(nóng)村土地享有絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，但縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。

(三)補(bǔ)償主體不明、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、村民小組三級所有。法律在設(shè)定土地權(quán)屬時(shí)，兼顧了這三者的地位。然而，現(xiàn)行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴(yán)格界定，對集體土地所有權(quán)主體的多元化和不確定性的規(guī)定，造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。在產(chǎn)權(quán)主體不明的情況下，往往容易造成各級政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭當(dāng)所有權(quán)主體，或通過各種名義克扣征地款，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。

《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。而《土地管理法實(shí)施條例》又規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)才歸地上附著物及青苗的所有者所有。對農(nóng)民來說得到的補(bǔ)償僅僅是土地補(bǔ)償，安置補(bǔ)償，地上附著物和青苗的補(bǔ)償而對于鄰接地補(bǔ)償，殘存地補(bǔ)償，通損地的補(bǔ)償均未列入補(bǔ)償范圍。

與農(nóng)民從土地上取得的收入相比，集體和農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償偏低，征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。據(jù)專家測算，只有將征地補(bǔ)償提高到45—54倍左右才能保證集體和農(nóng)民征地前后收入水平基本持平，而現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)水平。這樣的土地征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是不合理和顯失公平的，這就是導(dǎo)致失地農(nóng)民生活無保障的根本原因。

二、完善農(nóng)村集體土地征用法律制度的建議

(一)完善立法，合理界定公共利益的范圍

實(shí)踐中，由于未能明確界定公共利益范圍，各級政府都以公共利益為名，公益性征地和商業(yè)性征地不分，征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，使得“公共利益”無從體現(xiàn)。造成這一現(xiàn)象的原因在于我國土地所有權(quán)不能交易,能為城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展所用的土地只能來源于國有土地使用權(quán)的出讓?！盀榱斯怖娴男枰倍M(jìn)行土地征用是土地征用權(quán)得以行使的前提。世界上幾乎所有的國家都規(guī)定了土地征用的公共目的性。除中國以外，世界上只有新加坡將工業(yè)、商業(yè)和住宅用地也納入征地范圍，其他國家都對征地范圍作出了嚴(yán)格或詳細(xì)規(guī)定。明確界定公共利益，確實(shí)有一定難度。日本詳細(xì)列出了35種公益性項(xiàng)目，其他國家基本沒有采用這樣的列舉法。我們可以先把用于商業(yè)用途的土地，排除在政府強(qiáng)制性征地范圍之外。有些項(xiàng)目，比如修建高速公路，可以通過收取過路費(fèi)，將開發(fā)費(fèi)用收回，甚至還可能盈利，也不應(yīng)宜列為公益性項(xiàng)目。

(二)完善農(nóng)村集體土地征用法定程序

應(yīng)當(dāng)賦予土地權(quán)利人對土地征用的異議權(quán),保證土地征用的公正性。國家行政機(jī)關(guān)有義務(wù)通知土地所有權(quán)人和土地他項(xiàng)權(quán)利人,并設(shè)定必要的公告期。當(dāng)相關(guān)利益人對土地征用的行政決定不服時(shí),應(yīng)當(dāng)賦予原土地權(quán)利人對該土地征用的異議權(quán),同時(shí)增加征用補(bǔ)償?shù)牡诙尾脹Q程序。如果被征地人對補(bǔ)償表示不滿,可以向上級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟,以維護(hù)其合法權(quán)益。異議機(jī)制的建立將有利于保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益。

征地的決定權(quán)高度集中在政府手里，缺乏相對應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為應(yīng)該建立獨(dú)立的土管稽查部門，有針對的對土地征用，土地開發(fā)，土地出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓等問題全面進(jìn)行監(jiān)督，抑制土地征用過多、過濫、失地問題嚴(yán)峻的問題，同時(shí)，增加聽證程序，杜絕因權(quán)力過大而滋生的腐敗問題。土地征用程序是土地征用法律制度的重要組成部分,程序的正當(dāng)與否決定著征用結(jié)果是否公正。因此，建立合理的征用程序是完善土地征用法律制度的重要措施。

(三)完善農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償法律制度

明確土地產(chǎn)權(quán)。為改變多個(gè)主體爭搶補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)狀，應(yīng)明確土地產(chǎn)權(quán)。明確土地所有權(quán)的關(guān)鍵是統(tǒng)一集體所有權(quán)的主體，取消三級所有的分化現(xiàn)象。其次還要通過法規(guī)和承包經(jīng)營合同明確承包經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能是什么，這樣在分配征地補(bǔ)償時(shí)就可以盡可能的減少糾紛。

規(guī)定合理的補(bǔ)償范圍。應(yīng)依據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)改變現(xiàn)行的補(bǔ)償分類標(biāo)準(zhǔn),增加土地、山林、魚塘等承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)地使用權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利,以及宅基地等的補(bǔ)償類別和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)為：以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請當(dāng)日的轉(zhuǎn)移價(jià)值或市場價(jià)值為準(zhǔn);同時(shí)，將補(bǔ)償?shù)氖芤鏅?quán)授予權(quán)利人，而非集體組織。

豐富土地補(bǔ)償方式。土地補(bǔ)償除了貨幣補(bǔ)償外，我們還應(yīng)積極探索社會(huì)保險(xiǎn)安置、土地使用權(quán)入股安置、入股分紅安置、留地補(bǔ)償?shù)榷喾N形式的復(fù)合安置方式，建立國家失地農(nóng)民保障基金，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

增設(shè)社會(huì)保障稅，完善社會(huì)保障體系。國家要加大對失地農(nóng)民的義務(wù)職業(yè)教育培訓(xùn)和就業(yè)引導(dǎo)的力度，并且給予相應(yīng)的生活補(bǔ)助。