一、現(xiàn)實中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在?

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國有土地使用制度的改革、城市化進程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價值和資產(chǎn)價值越來越顯現(xiàn)，交易活動越來越頻繁，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；（3）因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；（4）近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動?，F(xiàn)實證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場經(jīng)濟的客觀需要。

現(xiàn)行的土地法律和政策對于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經(jīng)濟的發(fā)展不利。在當前市場經(jīng)濟發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。?

二、集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”中存在的問題?

現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外?！痹斐蓪嶋H操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場經(jīng)營活動，如房地產(chǎn)開發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力難以壯大。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。

高新區(qū)處于城市規(guī)劃區(qū)范圍，其外環(huán)生態(tài)圈以北區(qū)域處于城郊，具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境區(qū)位優(yōu)勢，是高新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要分布區(qū)域，也是集體土地建設(shè)用地產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。分析高新區(qū)集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)狀，存在以下問題：第一、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個法人實體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保證。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區(qū)是在老區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)新區(qū)，所以對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關(guān)系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務關(guān)系使本集體經(jīng)濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受到制約。隨著高新區(qū)城市化進程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新“占地”進行發(fā)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟總量的減少。由于受到市場機制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對農(nóng)民的就業(yè)安置以及對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)補償難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟來源和基本生活保障。?