近年來，隨著經濟社會的迅速發(fā)展和城市化進程的加速推進，對建設用地的需求日益增長，農村集體土地征收的數量和面積長期在高位徘徊。由此引發(fā)的行政爭議日益增多，農村集體土地征收行政案件(以下簡稱征地行政案件)的數量也大幅上升。這些案件往往涉及人員多、社會影響大、矛盾復雜，糾紛解決難度極大。如何既使有限的土地資源能夠發(fā)揮最大的效益，推動社會經濟發(fā)展，又使農民合法權益得到保障、社會矛盾得到調和，是當前行政審判面對的重大司法難題。為此，有必要對相關法律問題進行深入研究，客觀分析征地行政案件審理難的成因，探索此類案件審理所應遵循的基本原則，并對主要疑難問題提出具體解決方案，以期挖掘、推廣對這一司法難題的破解之策，統一類案審理標準，進而推動我國農村集體土地征收制度的進一步完善。

一、征地行政案件審理難的成因分析

在征地行政爭議中，一方面各方矛盾尖銳、化解難度極大，另一方面化解爭議的司法資源嚴重不足、司法手段力有不逮，人民法院的司法審查面臨巨大的壓力。造成征地行政案件審理難的原因是多方面的，我們認為主要有以下幾點。

(一)土地征收補償標準和方式設定不科學、土地征收過程中功能性補償缺失是基礎性原因

農村集體土地對農民而言，具有生產、居住、就業(yè)甚至社會保障等多種功能?，F行《土地管理法》制定于上世紀八十年代，具有鮮明的計劃經濟時代特征，征地后農村剩余勞動力通?？傻玫秸泄ぐ仓?，房屋拆遷后也通常會重新安置宅基地異地重建。由于對土地所具有的居住、就業(yè)等功能的補償可通過計劃方式解決，征地引發(fā)的矛盾并不突出。然而近二十多年，我國的經濟、社會已經發(fā)生了巨大變化。市場經濟的建立，使得政府不可能再像計劃經濟時期那樣對失地農民進行計劃性安置。盡管《土地管理法》已進行了三次修改，但對征地補償的方式和標準卻沒有作明顯改變?，F行以“土地平均年產值”為核心的補償標準和以單一、有限貨幣補償為核心的補償方式，既沒有體現出土地的實際價值，更不足以彌補被征收土地失地農民的功能性損失。

(二)征地拆遷法律制度的立法缺失是制度性原因

現行征地拆遷法律制度的立法存在著諸多法律空白和漏洞。一是對征地前提條件的規(guī)定過于原則。根據《憲法》第10條、《物權法》第42條、《土地管理法》第2條的規(guī)定，為公共利益需要，國家可以依照法律規(guī)定對農村集體土地進行征收。但是何為“公共利益”，法律并沒有作出明確規(guī)定，甚至迄今沒有一個較為權威的學理界定，法院很難做出評判;二是對集體土地房屋所有權人的財產保護存在立法缺失。在征地過程中，房屋拆遷引發(fā)的矛盾尤為突出，但現行立法缺少對農民宅基地使用權的有效保護;三是征地補償的程序性規(guī)范亟待健全。公平、公正、透明、可監(jiān)督的征地補償程序性規(guī)范尚未建立，導致行政機關征地拆遷行為缺乏基本的程序制約，自由裁量余地過大，也導致法院的司法審查無據可依。

(三)征地行政案件的司法審查標準不統一是現實性原因

從目前各地法院受理的征地行政案件看，裁判不統一的現象較為明顯。一是在同一征地行政行為中，原告起訴的對象多元化，法院立案標準難以統一。完整的征地程序由相互關聯的眾多行政環(huán)節(jié)構成，包括立項、審批、公告、裁決、強拆等，被征收人可以針對其中某個或多個具體行政行為提起訴訟。對這些訴訟如何立案受理，司法實踐中尚存在不同認識和做法;二是針對同一類型具體行政行為，各地政府的操作模式不同，法院審查標準難以統一。如對征地拆遷，就存在幾種不同的操作模式。一種是征地時將房屋作為地上附著物一并處理，并重新安置宅基地;另一種是在“兩公告一登記”程序中明確告知房屋的補償安置標準，如被征收人不同意拆除房屋，則采取責令交出土地的方式收回土地拆除房屋;還有一種是參照城市房屋拆遷的規(guī)定，創(chuàng)設行政裁決、強制拆除等程序進行拆遷。由于標準各異、程序各異，加上法律規(guī)范本身不健全不完善，法院往往難以形成統一的裁判結果。