[摘要] 現(xiàn)行征地制度在征地目的、程序、補償?shù)确矫娲嬖诘谋锥酥萍s了經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。堅持最大限度地發(fā)揮土地的效用，最大限度地保護失地農(nóng)民合法權(quán)益是農(nóng)村土地征用制度改革的首先目標。圍繞這個目標，在設(shè)計農(nóng)村土地征用制度改革思路時，可以從界定公共利益范圍、完善土地征用程序、完善土地補償制度、完善農(nóng)村社會保障體系建設(shè)等方面入手，同時積極探索土地征用的新模式。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)地征用 公共利益 征用程序 土地補償

我國人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村土地被征用作非農(nóng)建設(shè)。而現(xiàn)行征地制度存在的弊端制約了經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展，改革現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。本文從我國征地制度的源流和現(xiàn)狀入手，從法理角度分析了現(xiàn)行征地制度存在的弊端，并提出了完善我國農(nóng)地征用制度的建議。

一、我國農(nóng)地征用制度的歷史源流及現(xiàn)狀

我國有關(guān)土地征用補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，其中規(guī)定，“由于建筑國防工事，興修交通道路，進行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準的事業(yè)，政府租用、征用或以其土地交換任何人民或團體所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交換”，即土地征收補償?shù)某跫壭问健?950年11月，政務(wù)院通過公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條也確立了公平合理補償?shù)脑瓌t。1953年11月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，對補償?shù)某绦蚝头秶髁司唧w的規(guī)定。1982年2月，國務(wù)院公布《國家建設(shè)征用土地條例》，分別就城鎮(zhèn)建房用地和國家建設(shè)用地中的征用標準、補償條件和補償額度等補償問題作了具體規(guī)定。1986年6月25日通過的《土地管理法》第二十七條規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補償費?！?2001年國土資源部發(fā)布了《征用土地公告辦法》對征用土地的具體補償程序作了較為完善的規(guī)定。從上述法律法規(guī)的規(guī)定來看，在我國的土地征用補償制度大多只是原則性的規(guī)定，沒有具體的補償程序和補償標準的規(guī)定。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，第一次在憲法中明確提出了私有財產(chǎn)權(quán)和補償?shù)母拍?。第十三條第三款修改為:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用或者征用并給予補償?！边@次憲法修改的規(guī)定，雖然在某些內(nèi)容和提法當中還有一些模糊和欠缺，但這些規(guī)定為我國今后農(nóng)村土地征用補償制度的進一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。2004年修訂《土地管理法》對土地征用補償問題作了較詳細的規(guī)定。2004年10月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確規(guī)定要完善征地補償辦法，妥善安置被征地農(nóng)民，健全征地程序，加強對征地實施過程監(jiān)管。

2004年11月，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，明確要因地制宜確定征地補償標準，保障被征地農(nóng)民長遠生計。這使法律法規(guī)和文件一起構(gòu)成了我國土地征用法律制度的基本框架。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用程序一般包括：(一)征地方案的擬定。需要征地的市縣政府擬定有關(guān)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地征地方案。具體做法是，用地單位向擬定機關(guān)所屬的土地行政主管部門報建設(shè)項目說明書和有關(guān)方案，有關(guān)土地行政主管部門收到上報的建設(shè)項目呈報說明書和有關(guān)方案后，認為所報材料齊全、符合法定條件的，在5日內(nèi)上報本級政府審核。本級政府審核同意的，征地方案即為擬定。(二)批準機關(guān)的審批。有關(guān)市縣政府對其審核同意的征地方案，連同其他有關(guān)材料，逐級上報有批準權(quán)的政府批準。有批準權(quán)的政府所屬土地行政主管部門對該材料進行審查后作出決定。再由有批準權(quán)政府的有關(guān)負責人作出是否同意的決定。(三)批準機關(guān)的內(nèi)部批復(fù)。批準征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級政府作出內(nèi)部批復(fù)，告知批準征地的情形。(四)征地決定的外部送達?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤l例規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告?！?/p>

二、我國農(nóng)村土地征用制度存在的弊端

(一)公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過市場購買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國家的土地征用權(quán)事實上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴重浪費。

(二)土地征用程序不規(guī)范、限制了農(nóng)民的參與權(quán)

上文已述我國土地征用的程序，這些程序的規(guī)定僅是針對土地的保護，沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)利的保護。政府在征用農(nóng)村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。從中我們可以看出在土地被征用的過程中農(nóng)民和集體被剝奪了一切權(quán)利，完全處于任人宰割的地位，從土地征用的決定到爭議的解決完全聽任行政部門的命令，土地征用方案和安置方案均在批準之后才公告，這時農(nóng)民不管有何理由，都不會影響征地方案的實施。[1] 另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地征用補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征用補償糾紛的處理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征用部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。這種制度安排，給征用方以過大的權(quán)力，而被征用方連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。

(三)征用補償范圍和標準不合理