在司法實踐中，我們經(jīng)常會看到行政機關(guān)以批復(fù)、會議紀要以及函等公文的形式作出一定的行為，對于行政機關(guān)以前述公文類形式作出的行為，是否具有可訴性，要具體案件具體分析，不能一概而論。

　　批復(fù)是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的請示事項作出答復(fù)時使用的公文，是行政機關(guān)應(yīng)用寫作活動中的一種常用公務(wù)文書。批復(fù)是針對請示事項表明是否同意或是否可行的態(tài)度，必須針對請示內(nèi)容來答復(fù)，是上級機關(guān)的結(jié)論性意見，下級機關(guān)對上級機關(guān)的答復(fù)必須認真貫徹執(zhí)行，不得違背，批復(fù)帶有很強的權(quán)威性。會議紀要是用于記載、傳達會議情況和議定事項的公文，其撰寫與制作屬于應(yīng)用寫作和公文處理的范疇，必須遵循應(yīng)用寫作的一般規(guī)律，嚴格按照公文制發(fā)處理程序辦事。函主要適用于不相隸屬的行政機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題或者有關(guān)主管部門請求批準等信件，其適用的范圍相當廣泛。函作為主要文種之一，與其他主要文種同樣具有由制發(fā)機關(guān)權(quán)限決定的法定效力。

　　一般而言，諸如行政機關(guān)的內(nèi)部會議紀要是不可訴的。會議紀要針對會議情況及會議議定的事項進行記載和傳達，性質(zhì)上是對會議所作的記錄，本身只具有指導(dǎo)意義，不對外發(fā)生法律效力，換言之，未對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的會議紀要是不可訴的。同樣，對于作為內(nèi)部行政行為的批復(fù)也不可訴。但會議紀要也好，批復(fù)也好，如是針對特定主體就特定事項作出影響相對人權(quán)利義務(wù)的事項，就具備了可訴的具體行政行為的條件，應(yīng)當納入行政訴訟的受案范圍。因此，確定一個行政行為是否屬于具體行政行為，是否可以依法提起行政訴訟，不能僅僅從公文名稱或形式上進行判斷，而應(yīng)當考察公文的實質(zhì)內(nèi)容。

　　第一，從行政行為是否針對特定對象上來判斷。這里所言的特定對象并不是指對象的數(shù)量有多少，而在于對象是否確定，具體行政行為的對象特定，即便涉及人數(shù)眾多，但只要是可確定的范圍，即應(yīng)當視為對象特定。

　　第二，看行政行為是否具有反復(fù)適用性。一個具體行政行為原則上只對特定的主體具有法律拘束力，不具有反復(fù)適用性。這是具體行政行為區(qū)別于抽象行政行為的一個重要特點，抽象行政行為是行政機關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等，具有反復(fù)適用性。

　　第三，從是否對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響來看。具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。從具體行政行為的特點來看，如果行政機關(guān)作出的諸如會議紀要、函等公文影響了行政相對人的合法權(quán)益，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了直接、外部的法律效果，則屬于可訴的具體行政行為，受行政訴訟法的調(diào)整。

　　實踐中，行政機關(guān)以會議紀要、函等形式作出的具體行政行為被提起行政復(fù)議或行政訴訟時，行政機關(guān)往往會從公文的名稱、公文屬于內(nèi)部行政行為等幾個方面主張其行為的不可訴。對于公文的名稱前文已提及，不再贅述。但我們有必要在此就內(nèi)部行政行為與外部行政行為作一簡要分析，以便更好地理解與認識以會議紀要、函等公文形式作出的行政行為在具備何種條件時可以提起訴訟。

　　內(nèi)部行政行為是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對其內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為。從行政行為的原則來看，實施內(nèi)部行政行為的行政機關(guān)與該行政行為的相對人之間存在一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系或其他隸屬關(guān)系，或者存在一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，且內(nèi)部行政行為通常只涉及行政機關(guān)的內(nèi)部行政事務(wù)，其作用主要和行政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)有關(guān)，不影響外部相對人的權(quán)利和義務(wù)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》等相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員作出的的獎懲、任免等決定被視為“內(nèi)部行政行為”。對于此類行政行為，是不能向人民法院提起行政訴訟的，屬于不可訴行為。但換個角度，如果是擁有行政管理職權(quán)的機關(guān)、組織和個人所實施的與行使行政管理職權(quán)有關(guān)的，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行為則具有可訴性，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。究其原理，關(guān)鍵要考察該行政行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實際影響，是否屬于具體行政行為，正如行政機關(guān)以會議紀要、函等形式作出的指示、指令等內(nèi)部行政行為，表面上看雖然不是以外部相對人為直接相對人，但如果該行為運用了行政機關(guān)的行政權(quán)力，賦予了某種行為以強制執(zhí)行力，且對外部相對人產(chǎn)生了必然的、現(xiàn)實的法律效果，換句話說，如內(nèi)部行政行為實際影響到了外部相對人的合法權(quán)益時，即產(chǎn)生了內(nèi)部行政行為外部化的效果，該種行為即符合了具體行政行為的條件，則該行為就具有可訴性。

　　綜上所述，以會議紀要、函等形式作出的公文是否具有可訴性，關(guān)鍵不是其形式，也不是其名稱，而是要綜合考察作出相應(yīng)行政行為是否屬于具體行政行為，是否為行政機關(guān)意志的體現(xiàn)，是否侵犯了行政相對人的合法權(quán)益。