摘要：《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二十條第一款明確規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，出讓人應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)人、競得人簽訂成交確認(rèn)書。那么，該成交確認(rèn)書在法律上的性質(zhì)如何定性，對該問題的看待，存在不同意見。本文將就成交確認(rèn)書的性質(zhì)作一粗淺分析。

關(guān)鍵詞：成交確認(rèn) 具體行政行為

成交確認(rèn)書的簽署主體是土地行政主管部門與中標(biāo)人、競得人。中標(biāo)人是指市、縣人民政府土地行政主管部門通過招標(biāo)出讓國有土地使用權(quán)的方式，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果被確定為土地使用者的人。競得人是指市、縣人民政府土地行政主管部門通過拍賣/掛牌出讓國有土地使用權(quán)，根據(jù)出價結(jié)果被確定為土地使用者的人或根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果被確定為土地使用者的人。中標(biāo)人、競得人即是成交確認(rèn)書中的受讓人。而土地行政主管部門作為出讓人，其職權(quán)依據(jù)是招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定的第六條，該條規(guī)定市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照出讓計劃，會同城市規(guī)劃等有關(guān)部門共同擬訂擬招標(biāo)拍賣掛牌出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間和其他條件等方案，報經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

土地行政主管部門作為出讓人與受讓人簽署的成交確認(rèn)書，性質(zhì)到底如何認(rèn)定，在實踐中有不一樣的認(rèn)識。對成交確認(rèn)書性質(zhì)的認(rèn)定，決定了產(chǎn)生爭議時處理方式的不同。實踐中觀點不一，但主流觀點大致可以分為兩種，民事契約行為說，這種觀點普遍認(rèn)為成交確認(rèn)書只關(guān)乎出讓人與受讓人，不涉及其他主體，只對成交確認(rèn)書的雙方當(dāng)事人產(chǎn)生實際影響，屬于成交確認(rèn)書當(dāng)事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，對雙方當(dāng)事人具有法律約束力，因此，成交確認(rèn)書應(yīng)當(dāng)歸屬于平等民事主體之間的契約行為。具體行政行為說，這種觀點普遍認(rèn)為，從成交確認(rèn)書簽署的雙方主體來看，一方當(dāng)事人為土地行政主管部門，另一方為取得建設(shè)用地使用權(quán)的人，土地行政主管部門組織實施招拍掛出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的行為，是行使其作為行政機(jī)關(guān)職能的行為，進(jìn)一步來講，就是在履行其作為行政主體的行政管理職能，因此，成交確認(rèn)書應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為。筆者在實踐中處理過類似案件，在筆者看來，成交確認(rèn)書屬于具體行政行為，具有可訴性。

首先，成交確認(rèn)書符合具體行政行為的特征。

具體行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。具體到成交確認(rèn)書，作為具體行政行為主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，成交確認(rèn)書的處分性。一個行政行為只有在作出之后，能夠根據(jù)行政主體的意志引起行政法律關(guān)系的變動，才可能成為具體行政行為。具體到成交確認(rèn)書，其實施主體是市、縣一級的土地行政主管部門，一般而言，是市、縣一級的國土資源局，國土資源局依據(jù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定等法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，行使國有土地建設(shè)用地出讓權(quán)，將國家的土地以招拍掛的形式出讓給中標(biāo)人、競得人，也就是受讓人，該出讓行為本身就能引起行政法律關(guān)系的變動，即建立了對受讓人享有國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行政法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此具有處分性。

第二，成交確認(rèn)書的外部性及特定性。具體行政行為的外部性是其區(qū)別于內(nèi)部行政行為的特征。成交確認(rèn)書針對的主體是受讓人，即是針對外部對象作出的，且該對象特定。

另外，從成交確認(rèn)書的效力上來看，成交確認(rèn)書一旦由雙方當(dāng)事人簽署生效后，無論是作為土地行政主管部門的行政主體，作為行政相對人的建設(shè)用地使用權(quán)的受讓人，還是其他的公民、法人或組織，都應(yīng)當(dāng)遵守成交確認(rèn)書所確定的效力。簽署成交確認(rèn)書后，出讓人改變競得結(jié)果，或者受讓人人放棄中標(biāo)宗地、競得宗地的，都應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。

因此，結(jié)合招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定，土地行政主管部門與受讓人簽署的成交確認(rèn)書，是行使行政職權(quán)的體現(xiàn)，是應(yīng)當(dāng)受行政法調(diào)整的具體行政行為，而非平等主體之間的契約行為。

其次，成交確認(rèn)書是土地行政主管部門組織實施的出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)行為的組成部分，同樣是行使行政職權(quán)的體現(xiàn)。

成交確認(rèn)書一般應(yīng)當(dāng)包括出讓人與受讓人的名稱、地址，出讓標(biāo)的，成交時間、地點、價款，以及簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的時間、地點等內(nèi)容。根據(jù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定受讓人應(yīng)當(dāng)按照成交確認(rèn)書約定的時間，與出讓人簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同。受讓人依照國有土地使用權(quán)出讓合同的約定付清全部國有土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依法申請辦理土地登記，領(lǐng)取國有土地使用權(quán)證書。因此，成交確認(rèn)書是土地行政主管部門組織實施招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的組織部分，是具體的行政行為。

根據(jù)行政訴訟法及行政訴訟法司法解釋的相關(guān)規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟。因此，成交確認(rèn)書屬于行政訴訟法的受案范圍，具有可訴性，利害關(guān)系人不服成交確認(rèn)書提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。