二、對現(xiàn)行《行政訴訟法》在司法實踐中存在的弊端分析

　　現(xiàn)行《行政訴訟法》頒布實施于1990年10月1日，至今已有24年之久。筆者認為，《行政訴訟法》在其實施的20多年中，取得的成績是巨大的。首先，在觀念方面，它第一次將“民告官”這樣一種訴訟模式用法律制度固定下來，改變了長久以來人們思想中“民不與官斗”的傳統(tǒng)觀念，使得老百姓和政府能夠坐在同一個法庭的兩端，來接受法院的裁判。這種觀念的改變是巨大的，它顛覆了幾千年來“官貴民賤”的傳統(tǒng)思想，同時它對政府執(zhí)政觀念的轉(zhuǎn)變也是十分顯著的。以至于現(xiàn)在的政府官員都知道“依法行政”的基本概念，知道《行政訴訟法》的基本知識，這種思想觀念的變化比任何制度甚至外部環(huán)境的變化都重要的多，因為它是從骨子里、從思想中，從腦海內(nèi)發(fā)生的作用;其次，《行政訴訟法》滋生了一大批民主法制制度的健全和完善，從《行政訴訟法》實施之后的《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強制法》等一系列相關(guān)法律制度的出臺都是在《行政訴訟法》這樣一個大背景下形成的一系列的法律制度。因此，筆者認為，《行政訴訟法》的出臺在我們國家整個行政法律制度的奠基過程中起到了非常重要的作用;最后，《行政訴訟法》在救濟民眾、法人和其他組織合法權(quán)益方面，提供了一個重要的途徑。盡管現(xiàn)在很多人還認為這個渠道不是最直接的、最有效或者最完美的，但它畢竟是一種救濟途徑，這種救濟途徑為人們調(diào)整和政府間的關(guān)系、為人們權(quán)利的保障和救濟提供了非常重要的一個渠道。當(dāng)然，隨著社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，《行政訴訟法》在司法實踐中同樣也暴露出不少問題，這些問題都在制約和限制著《行政訴訟法》的發(fā)展和完善，如果不能得到有效的改良和修訂，《行政訴訟法》的發(fā)展前景恐恐怕就要走入死胡同，歸納起來，這些問題主要由以下幾個方面。

　　1、受案范圍問題?，F(xiàn)行《行政訴訟法》受案范圍過于狹窄，這是個眾所周知的事實，具體而言，現(xiàn)行《行政訴訟法》采用了兩種方法規(guī)定人民法院受理行政案件的范圍。其一是概括式規(guī)定，即對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一的規(guī)定。如《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴”;第11條第1款第8項規(guī)定：“公民認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，可以提起訴訟”;第11條第2款規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”;這些規(guī)定都是采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。其二是列舉式規(guī)定，即對法院應(yīng)該受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。例如，行政訴訟法第11條第1款前7項列舉了法院應(yīng)當(dāng)受理的行政行為引發(fā)的爭議，第12條列舉了法院不能受理的4類事項等。

　　可見，現(xiàn)行《行政訴訟法》界定行政訴訟范圍的標準有兩項：①是具體行政行為標準，②是人身、財產(chǎn)權(quán)標準。首先，人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟，對具體行政行為以外的其他行為即抽象行政行為提起訴訟，法院不予受理。所謂具體行政行為和抽象行政行為是行政法理論界根據(jù)行政行為針對的對象是否特定、是否對相對人產(chǎn)生直接法律后果等標準對行政行為所作的劃分。具體行政行為是指行政機關(guān)及其工作人員針對特定的公民、法人或者其他組織作出的，能夠?qū)ζ錂?quán)利和義務(wù)直接產(chǎn)生法律效力的行政行為，該類行為只能適用一次，例如行政機關(guān)根據(jù)申請發(fā)放許可證的行為，對特定人采取行政強制措施或者作出行政處罰決定的行為。抽象行政行為是指行政機關(guān)針對非特定人作出的具有普遍約束力的法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為針對的對象是非特定的，其效力作用于所有適用對象，而且在一定范圍內(nèi)可以反復(fù)適用;其次，人民法院只受理對侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)行政行為不服提起的訴訟，除非法律法規(guī)另有規(guī)定，人民法院一般不受理對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益造成侵犯的行政爭議。也就是說，如果行政機關(guān)及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等權(quán)利，以及受教育權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利的，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規(guī)的特別規(guī)定，而《行政訴訟法》并未對行政相對人的此類權(quán)利遭受侵害后能否起訴作出明確的規(guī)定。

　　筆者認為，現(xiàn)行《行政訴訟法》對行政案件的受案范圍的規(guī)定過于狹窄和死板僵化，《行政訴訟法》的立法原意是控制行政訴訟的范圍，將其限于保障公民法人和其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)范圍上，這也是為什么在第11條第1款8項內(nèi)容之后要另外規(guī)定第2款的主要原因。很明顯，采用這種不完全的概括和有限的列舉方式必然要留下了一片權(quán)利救濟的空白。也就是對于非具體行政行為侵犯行政相對人權(quán)益的，以及侵犯行政相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外其他權(quán)利的，需等待其他的法律和法規(guī)進一步作出規(guī)定，在這些法律法規(guī)出臺之前，行政相對人是沒有途徑取得訴訟救濟的，這點無疑為《行政訴訟法》的提升發(fā)展帶來了致命的影響。

　　2、當(dāng)事人的資格問題?！缎姓V訟法》第24條規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告;有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟;有權(quán)提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以提起訴訟”;第27條規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”;第41條第1款規(guī)定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”;2000年實施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。

　　以上是現(xiàn)行法律中有關(guān)行政訴訟中原告的資格規(guī)定。實踐中，如何認定“與具體行政行為有利害關(guān)系”成了一道易生歧義的難題，人民法院和行政相對人對此問題的認識往往不一進而極易產(chǎn)生糾紛，司法實踐中如何確定是否具備“法律上的利害關(guān)系”，什么樣的利害關(guān)系才屬于法律上的利害關(guān)系，多年來一直沒有統(tǒng)一的界定和標準。在這種表述下，使那些與行政案件有一定利害關(guān)系的非相對人失去了獨立訴訟的機會，或者說他們只能依靠其他有“法律上的利害關(guān)系”的相對人的起訴而作為第三人參加訴訟，否則，其利益就不能通過提起訴訟的方式予以保護。僅憑“法律上的利害關(guān)系”這幾個字使法院明確行政訴訟原告資格的具體標準在司法實踐中是很難的，因為利害關(guān)系可以分為直接利害關(guān)系和間接利害關(guān)系、現(xiàn)實利害關(guān)系和可能利害關(guān)系。到底《行政訴訟法》明確規(guī)定的“法律上的利害關(guān)系”是何種類型，是直接利害關(guān)系還是間接利害關(guān)系，是現(xiàn)實利害關(guān)系還是可能利害關(guān)系，法律規(guī)定的不明確就給司法實踐帶來一定的困難，使得“法律上利害關(guān)系”的實踐可操作性不強，其往往成為法院拒絕受理案件變相剝奪相對人訴權(quán)的借口。筆者認為，《行政訴訟法》明確的“法律上的利害關(guān)系”的規(guī)定應(yīng)該包含以下3個方面：①被訴具體行政行為侵犯了起訴之人的合法權(quán)益，并且發(fā)生了損害后果;②起訴之人的合法權(quán)益受侵害必須是在行政行為在法律上形成之后發(fā)生的;③起訴之人的合法權(quán)益受侵害與被訴具體行政行為具有直接的因果關(guān)系，即作為結(jié)果的合法權(quán)益受侵害是作為原因的行政行為所直接引起的，這種因果關(guān)系在法律上已被確定。

　　實踐中，筆者的以上認識也常常和立案庭法官發(fā)生分歧，以至于經(jīng)常不得不為證明起訴人與具體行政行為“有法律上的利害關(guān)系”而大傷腦筋，法律規(guī)定的不明確給司法實踐工作帶來了很大的彈性空間，加之行政訴訟獨特的“民告官”特點，此點也常常成為行政案件進入法律程序之初就要面臨的尷尬問題，另外一方面不得不提到的是，《行政訴訟法》沒有對提起行政公益訴訟的原告資格做出規(guī)定，而只設(shè)立了保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的訴訟種類，即保護當(dāng)事人主觀權(quán)利的主觀訴訟，人們不得為他人的利益而起訴，更不得為社會公共利益而提起行政訴訟，限制了人們直接通過行政訴訟程序來保護國家和公共利益的權(quán)利。公訴機關(guān)是否具有行政訴訟原告的資格呢?現(xiàn)行《行政訴訟法》同樣沒有予以明確。近年來，關(guān)于公訴機關(guān)能否作為公共利益的原告而提起行政訴訟一直是法學(xué)界不斷討論的一個熱點問題，這個問題也涉及我國行政訴訟原告資格的完善問題。在“法律上的利害關(guān)系”中，沒有明確地規(guī)定公訴機關(guān)能否作為公共利益的代表者具有行政訴訟原告資格。行政機關(guān)違法行使行政職權(quán)，損害國家利益和公共利益的情形時有發(fā)生，這就會產(chǎn)生行政公益訴訟，現(xiàn)行《行政訴訟法》并未規(guī)定公訴機關(guān)可以作為公益訴訟的特殊原告，同樣也沒有規(guī)定公民、法人或其他社會組織可以作為公益訴訟的特殊原告，這就使得利益受到侵犯的主體無法具體化，結(jié)果就是對國家利益和社會公共利益的漠視，也是對濫用行政權(quán)的放任和縱容。2013年1月修訂實施的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條明確規(guī)定了提起“民事公益訴訟”原告資格的情形，筆者相信，在不遠的將來，《行政訴訟法》也終會將“行政公益訴訟”原告資格的情形納入到法律規(guī)定中。