十屆全國(guó)人大二次會(huì)議在2004年3月14日下午投票表決，高票通過了一十四條憲法修正案。其中，針對(duì)憲法原第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，憲法第二十條修正案修正為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；針對(duì)憲法原第十三條，第二十二條修正案修正為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄皣?guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹谶@里，我們可以看到，這兩條憲法修正案對(duì)土地或公民私有財(cái)產(chǎn)的征收（用）史無前例的確立了一個(gè)完善的標(biāo)準(zhǔn)體系：目的上是公共利益，程序上是依照法律，前提上是給予補(bǔ)償；這樣，公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之實(shí)現(xiàn)就有了根本的制度保證，而不僅僅是作為理念性的人權(quán)宣告；在實(shí)踐中，它為當(dāng)今層出不窮的征收征用、拆遷、補(bǔ)償?shù)燃m紛在憲法層面上提供了可操作性的制度保障，避免、杜絕糾紛的惡性發(fā)展甚至慘劇的發(fā)生。

然而，該項(xiàng)憲法修正案所規(guī)定的征收（用）制度要真正得以實(shí)現(xiàn)，先必須對(duì)該制度根據(jù)憲法原意和精神作出細(xì)致地分析和解讀，澄清種種誤解，避免在實(shí)踐中偏離憲法而成為某些政府部門牟利的工具。首先，讓我們看看修正案中“征收或征用”的表述。在這里，修正案對(duì)征收和征用進(jìn)行了區(qū)分。所謂征收，是指國(guó)家依征收方法取得所有權(quán)；而征用，是指國(guó)家不經(jīng)權(quán)利人同意而強(qiáng)制使用自然人、法人或其他組織的物，但只是暫時(shí)的使用，使用后將返還原物，不能返還原物或?qū)υ镉袚p害時(shí)應(yīng)予以賠償或補(bǔ)償。但是修改前的憲法，僅只規(guī)定了“征用”，而實(shí)質(zhì)上是征收，混淆了征收和征用的區(qū)別。這種情況可追溯到建國(guó)之初，在1953年的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地》和1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》中，土地征用都是國(guó)家以強(qiáng)制有償方式取得建設(shè)用地所有權(quán)，在現(xiàn)行依據(jù)原憲法制定的《
土地管理法》中，征用實(shí)質(zhì)是征收，但該法所規(guī)定的臨時(shí)用地情形，而實(shí)質(zhì)上為征用。由于征收比之征用，其法律后果改變了所有權(quán)，所以無論是在征收征用的范圍（由公共利益來確定）、法定程序的設(shè)計(jì)還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將更嚴(yán)格，因此有必要在法律中（嚴(yán)格意義上的法律，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定。下同。）如《土地管理法》中對(duì)這些問題予以明確規(guī)定；另外，憲法修正案中規(guī)定了“對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用”，擴(kuò)大了征收范圍，從原來僅局限于集體土地?cái)U(kuò)展到了公民私人財(cái)產(chǎn)，解決了在征收土地時(shí)如何處理其附著物的問題。

關(guān)于征收（用）的目的必須是公共利益，無論是原來的憲法條文還是修正案，規(guī)定都是一致的，但問題是什么是公共利益？公共利益如何確定？一般而言，公共利益是指公眾的或與公眾有關(guān)利益，其確立的標(biāo)準(zhǔn)是存在大多數(shù)的不確定數(shù)目的受益人，如征收用于修建道路、綠地、公園、供水、供電、供氣等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的土地就是符合公共利益的目的。但是在現(xiàn)實(shí)中，土地征收范圍過寬，已大大超出公共利益的目的，尤其是公共利益與商業(yè)利益不分，國(guó)家權(quán)力淪落為商家牟利的工具，比如政府興辦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，甚至一些工商企業(yè)辦公用地和商品房開發(fā)，都被某些地方政府作為公共利益目的用地而進(jìn)行
征地拆遷。這樣政府變成一個(gè)牟利的市場(chǎng)主體而不是監(jiān)督主體，與其建立、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的職能相違背。在這里，必須在法律（如《土地管理法》或《
物權(quán)法》）中應(yīng)通過列舉式明確征收（用）的公共利益范圍，如國(guó)防、公共交通、公共教育、公共博物館、醫(yī)院、環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)。那么，在實(shí)踐中又如何確定哪些具體事項(xiàng)是屬于諸如公共交通、教育等公共利益范圍呢？這又涉及到了一個(gè)正當(dāng)程序的問題了。

美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定：不經(jīng)正當(dāng)程序，不得剝奪公民生命、自由和財(cái)產(chǎn)。我國(guó)憲法修正案規(guī)定，基于公共利益的征收或征用，須“依照法律規(guī)定”。根據(jù)全國(guó)人大常委副委員長(zhǎng)王兆國(guó)對(duì)該條憲法修正案草案的解釋，征收和征用“都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。”因此法定程序是“依照法律規(guī)定”的題中應(yīng)有之義，它應(yīng)包括下列程序，（1）“公共利益的需要”的認(rèn)定程序；（2）征用程序。包括財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、協(xié)商程序、強(qiáng)制拆遷程序。（3）救濟(jì)程序。如：行政復(fù)議程序、仲裁程序、訴訟程序；（4）聽證程序，在某些重大事項(xiàng)如“公共利益的認(rèn)定”必須基于聽證程序作出。上述程序，其目的都是為了最大限度減少或消除政府自由裁量權(quán)，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等人權(quán)。這些基于公共利益的征收（用）程序是不同于基于商業(yè)利益的征收（用）程序的，例如，作為商業(yè)目的的土地征用和房屋拆遷，應(yīng)先要由商家與動(dòng)遷戶進(jìn)行協(xié)商，簽訂協(xié)議，然后到政府部門備案或者審批。但實(shí)踐中，商家征地拆遷，往往是先得到政府批準(zhǔn)，然后再以此為由，強(qiáng)制農(nóng)戶和城市居民接受征地拆遷。這樣，商業(yè)利益和公共利益不分，公共權(quán)力成為商業(yè)利益的保護(hù)傘。因此，這些程序都必須在法律中予以明確?；趹椃ǖ臋?quán)威性及其共識(shí)性，應(yīng)該在憲法修正案中明確規(guī)定“正當(dāng)程序”，或者如美國(guó)憲法單列“正當(dāng)程序”條款，這樣更利于保護(hù)公民包括財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)人權(quán)。

在未修正之前的憲法條款里，并沒有規(guī)定“給予補(bǔ)償”，這與作為基本人權(quán)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀念沒有確立有關(guān)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯觀念的反映。隨著人權(quán)觀念和憲法保護(hù)制度的確立，給予補(bǔ)償是國(guó)家征收或征用的邏輯必然。征收或征用，就必須給予補(bǔ)償，這應(yīng)是沒有異議的。但問題是如何補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么？雖然修正案規(guī)定“依照法律……給予補(bǔ)償”，但對(duì)于實(shí)際操作沒有意義。目前，我國(guó)大多數(shù)征地拆遷糾紛都是起因于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。因此，我們必須在憲法層面上確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，這樣下位法才能貫徹憲法的規(guī)定和精神。我們不妨借鑒國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)第五條憲法修正案中規(guī)定：“不給予公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用?！?nbsp;法國(guó)、日本、荷蘭等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在通過強(qiáng)制性手段獲得土地時(shí)，必須給土地所有人按照“公平的市價(jià)”給予賠償，既要考慮土地現(xiàn)期的市場(chǎng)價(jià)值，也要考慮土地的預(yù)期收益。我國(guó)已經(jīng)是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，完全有理由給予公平的市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并確保公民的未來生活境況、發(fā)展期望至少不會(huì)低于征收（用）之前。這樣，我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條所規(guī)定的“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”就與該“公平或合理”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相違背。因?yàn)楦鶕?jù)土地法，補(bǔ)償費(fèi)用將可能低于市場(chǎng)價(jià)格并無法保障公民的正常生活。因此，基于應(yīng)把“正當(dāng)程序”寫進(jìn)憲法的理由一樣，憲法修正案應(yīng)規(guī)定“依照法律……給予合理補(bǔ)償”。

憲法第二十條和二十二條修正案對(duì)于征收（用）制度的規(guī)定依然存在這樣那樣的問題，但瑕不掩瑜，我們可以預(yù)期，一批不符合憲法規(guī)定和精神的有關(guān)征收（用）的法律、法規(guī)、行政規(guī)章在不久的將來將被廢止，一批符合憲法規(guī)定和精神的征收（用）法律法規(guī)將出臺(tái)，以保證征收和征用制度的順利貫徹和實(shí)施，理順市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下因征收、征用而發(fā)生的不同的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，保護(hù)公民作為基本人權(quán)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。