導讀：改革開放以來，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度逐步建立，在促進自然資源節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責不明晰、權(quán)益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題，導致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重。為加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進一步推動生態(tài)文明建設，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于近日印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。

2015年啟動的農(nóng)村“三塊地”制度改革試點探索發(fā)展至今，已經(jīng)在很大程度上提高了土地的利用率，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，促進了城鄉(xiāng)融合統(tǒng)籌發(fā)展。其中湖南瀏陽和四川瀘縣在改革政策支持下試行的“宅基地使用權(quán)跨村跨組跨鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)”和“城鄉(xiāng)居民共建共享宅基地上房屋”兩條新道路，更是為自然資源改革注入了新的活力。而近日出臺的《意見》也為農(nóng)村宅基地改革的發(fā)展提供了基本原則和實施保障。

1.保護集約是基礎

（1）基本原則：堅持保護優(yōu)先、集約利用。正確處理資源保護與開發(fā)利用的關(guān)系，既要發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在嚴格保護資源、提升生態(tài)功能中的基礎作用，又要發(fā)揮在優(yōu)化資源配置、提高資源開發(fā)利用效率、促進高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用。

（2）實施保障：促進自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用。既要通過完善價格形成機制，擴大競爭性出讓，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場規(guī)則，規(guī)范市場建設，明確受讓人開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)的要求。促進自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效。

《土地管理法》第三條明確了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為?！鞭r(nóng)村宅基地改革的出發(fā)點和落腳點都在土地上，因此，如何用最少的土地發(fā)揮最大的作用是推進改革試點政策的基礎，也是貫徹執(zhí)行土地基本國策的基本要求。

2.政府市場要統(tǒng)籌

（1）基本原則：堅持市場配置、政府監(jiān)管。以擴權(quán)賦能、激發(fā)活力為重心，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，探索自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的多種有效實現(xiàn)形式，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平；加強政府監(jiān)督管理，促進自然資源權(quán)利人合理利用資源。

（2）實施保障：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。適應自然資源多種屬性以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需求，與國土空間規(guī)劃和用途管制相銜接，推動自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，加快構(gòu)建分類科學的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，著力解決權(quán)利交叉、缺位等問題。處理好自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式。落實承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。

土地是民生之本，是發(fā)展之基。因此，土地的開發(fā)利用和規(guī)劃管理由政府來主導是必然的。《意見》強調(diào)了市場配置資源的決定性作用，是在鼓勵市場通過更多的利用形式實現(xiàn)更大的效益，也為農(nóng)村宅基地改革創(chuàng)新提供了空間。

3.改革突破要鼓勵

（1）基本原則：堅持依法改革、試點先行。堅持重大改革于法有據(jù)，既要發(fā)揮改革頂層設計的指導作用，又要鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創(chuàng)新提供鮮活經(jīng)驗。

（2）實施保障：統(tǒng)籌推進試點。對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的具體內(nèi)容，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確禁止性規(guī)定的，鼓勵地方因地制宜開展探索，充分積累實踐經(jīng)驗；改革涉及具體內(nèi)容需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)明確禁止性規(guī)定的，選擇部分地區(qū)開展試點，在依法取得授權(quán)后部署實施。在全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用試點地區(qū)、農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)等區(qū)域，部署一批健全產(chǎn)權(quán)體系、促進資源集約開發(fā)利用和加強產(chǎn)權(quán)保護救濟的試點。強化試點工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，形成可復制可推廣的制度成果。

湖南瀏陽和四川瀘縣試行的宅基地公開拍賣、宅基地跨村流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)共建共享房屋都是對現(xiàn)行法律法規(guī)的突破，但是這樣的突破滿足了城鄉(xiāng)居民的實際需求，融合了城鄉(xiāng)發(fā)展，推動了鄉(xiāng)村振興。尤其是“城鄉(xiāng)共建共享”中，政府引進城鎮(zhèn)居民的資本，通過騰退常年無人居住的房屋和危舊房屋的宅基地指標，修建基礎設施完善的公寓供村民和城鎮(zhèn)居民居住，同時將剩余的宅基地作為集體經(jīng)營性建設用地入市交易。這樣的做法，不僅保護了耕地，也盤活了資源，下好了“鄉(xiāng)村振興”這盤棋。同時也為其他地區(qū)的宅基地改革提供了試點經(jīng)驗。

此外，《意見》中還指出，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點經(jīng)驗，加快土地管理法修訂步伐……完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。

明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。推進農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)，增強對農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。

在明拆遷律師最后想提示大家的是，《意見》為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革設定了總體目標，“到2020年，歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局提供有力支撐。”而農(nóng)村宅基地制度改革無疑將成為其中的重要組成部分，在符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制要求的前提下，探索出既符合村民意愿又推動鄉(xiāng)村建設的和諧發(fā)展之路，最終惠及農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民，讓土地價值真正得到解放。