導(dǎo)讀：據(jù)最高人民法院消息，2018年10月30日上午，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，發(fā)布行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例。本次共有9起案例被發(fā)布，對在“民告官”行政訴訟中老百姓提出附帶審查涉案“紅頭文件”的司法裁判實(shí)踐具有重要指導(dǎo)意義，也對原告一方未來提出此類訴訟請求提供了重要參考。本文，在明律師將就其中的涉土地、房屋權(quán)益案件進(jìn)行淺析，希望對廣大被征收人有所助益……

【案例九：毛愛梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案】

（一）基本案情

毛愛梅與其夫祝洪興系浙江省江山市賀村鎮(zhèn)生豬養(yǎng)殖戶。2015年5月31日，浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱賀村鎮(zhèn)政府）與祝洪興簽訂《生豬養(yǎng)殖場關(guān)停退養(yǎng)協(xié)議》，約定祝洪興關(guān)停其生豬養(yǎng)殖場，不得在原址上再從事生豬養(yǎng)殖，徹底拆除占地374.3㎡的養(yǎng)殖設(shè)施，由鎮(zhèn)政府給予其10元/平方米獎勵。當(dāng)日，賀村鎮(zhèn)政府對拆除養(yǎng)殖設(shè)施完成驗(yàn)收，并于2015年7月23日將退養(yǎng)補(bǔ)助款3473元轉(zhuǎn)賬支付至祝洪興個人賬戶。

2015年8月30日，賀村鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)祝洪興夫婦存在恢復(fù)生豬養(yǎng)殖的行為，向其發(fā)送《責(zé)令關(guān)停退養(yǎng)通知書》，責(zé)令其于當(dāng)日無償關(guān)停退養(yǎng)，并拆除欄舍。2015年9月1日上午，賀村鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)仍存在生豬養(yǎng)殖情形，遂于當(dāng)日下午組織對養(yǎng)豬場建筑進(jìn)行強(qiáng)制拆除。

祝洪興夫婦因?qū)R村鎮(zhèn)政府實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為不服，提起行政訴訟，請求法院確認(rèn)賀村鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制拆除行為違法，賠償其各項(xiàng)損失408230元，并申請對江山市人民政府《關(guān)于深入推進(jìn)生豬養(yǎng)殖污染整治和規(guī)范管理的通知》（江政辦發(fā)〔2014〕29號）進(jìn)行附帶審查。

（二）裁判結(jié)果

浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院一審認(rèn)為，祝洪興與賀村鎮(zhèn)政府簽訂的《生豬養(yǎng)殖場關(guān)停退養(yǎng)協(xié)議》中僅就拆除養(yǎng)殖場設(shè)施約定雙方義務(wù)，并未就養(yǎng)豬場建筑的拆除進(jìn)行約定，且隨后雙方義務(wù)均已履行完畢，故賀村鎮(zhèn)政府在2015年9月1日實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為并非履行協(xié)議內(nèi)容。賀村鎮(zhèn)政府在實(shí)施強(qiáng)制拆除過程中，未依照行政強(qiáng)制法的規(guī)定履行催告、告知、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定書等程序，屬程序違法。但祝洪興所主張的損失或非合法財(cái)產(chǎn)、或與強(qiáng)制拆除行為之間缺乏因果關(guān)系，不符合國家賠償法等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的賠償情形，故不予賠償。

另，祝洪興請求一并審查的江政辦發(fā)〔2014〕29號規(guī)范性文件，經(jīng)其當(dāng)庭明確系認(rèn)為該文件第三條第三款不合法，而該條款內(nèi)容系對生豬退養(yǎng)相關(guān)補(bǔ)助的政策規(guī)定，非本案賀村鎮(zhèn)政府實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的法律依據(jù)，故決定不予審查。判決后，雙方均未上訴。

（三）典型意義

本案再次明確了規(guī)范性文件附帶審查制度中審查對象的附帶性，即作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件才可能成為人民法院的審查對象。如果規(guī)范性文件不是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的法律依據(jù)，那么人民法院將不予審查。以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級為核心目標(biāo)開展的“三改一拆”“五水共治”等活動，是貫徹黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的重要體現(xiàn)。對于嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的生豬養(yǎng)殖業(yè)開展整治提升，是生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，環(huán)保部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中發(fā)揮著主要作用。

人民法院在審理此類行政案件中，一方面要依法審查行政主體的職權(quán)依據(jù)、法律依據(jù)和執(zhí)法程序，對強(qiáng)制拆除等行為應(yīng)嚴(yán)格審查其合法性；另一方面對于涉及賠償?shù)膬?nèi)容要依照國家賠償法以及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》等法律、司法解釋中“合法權(quán)益”、直接損失、行為與損失之間因果關(guān)系等要素進(jìn)行嚴(yán)格審查。

本案中規(guī)范性文件并非行政行為作出依據(jù)，人民法院根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定不予審查，明確了可以附帶審查的規(guī)范性文件的法律界限。

【在明律師解讀】

這起案例的重點(diǎn)似乎不在于“附帶審查規(guī)范性文件”的技術(shù)層面，而在于基層人民法院和最高人民法院在解析中所表露出來的對待此類問題的態(tài)度。

基層法院在判決中明確指出，鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制拆除行為沒有依據(jù)《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的程序嚴(yán)格執(zhí)行，故其拆遷行為程序違法。然而僅僅是程序違法并不能使養(yǎng)殖戶的行政賠償訴求得到滿足，這是因?yàn)樾姓袨榈暮戏ㄅc否和其是否侵害了老百姓的合法權(quán)益是兩件事。本案中，由于養(yǎng)殖戶的相關(guān)建筑“或非合法財(cái)產(chǎn)”，結(jié)果被法院認(rèn)定不符合《國家賠償法》規(guī)定的應(yīng)予賠償?shù)那樾?，這一極具代表性的裁決思路給廣大被征收人、“違建”當(dāng)事人的維權(quán)敲響了警鐘：只是確認(rèn)拆遷行為違法，還不夠，如何證明自己的建筑是合法的或許更為重要。違法建筑被拆除本身不具有合法利益受損的事實(shí)，故司法實(shí)踐中一般認(rèn)為“沒的可賠”，這也是在明律師反復(fù)多次強(qiáng)調(diào)無證建筑的“所有者”遇征收時一定要堅(jiān)決守房的原因所在。

而另一個值得關(guān)注的層面即是最高法在“典型意義”中對“三改一拆”“五水共治”等行動的明確支持態(tài)度。就現(xiàn)階段而言，環(huán)保問題的地位前所未有的高，一旦相關(guān)行動牽涉到老百姓的經(jīng)濟(jì)利益，維系事實(shí)上的平衡與法律上的公平、公正都面臨較大的難度。被征收人還是要將功課做在前面，及時補(bǔ)辦所缺少的證照，及時對所辦企業(yè)的環(huán)保排污設(shè)備設(shè)施按當(dāng)?shù)匾筮M(jìn)行升級、更換，以免在維權(quán)時面臨困境。在明律師也將為諸如云南大理洱?？蜅！碍h(huán)保關(guān)?！卑钢惖漠?dāng)事人服務(wù)到底，在法律、政策的框架內(nèi)將大家的損失控制到最低。