導(dǎo)讀：在征收維權(quán)實踐中，法院因顧及“公共利益”而回避對本已違法的房屋征收決定作出撤銷判決是較為常見的現(xiàn)象。那么，這一問題真的無解么？本文，在明律師將結(jié)合一起案例來嘗試探尋解決這一矛盾的新思路——部分撤銷一份房屋征收決定！

【問題的提出：“搭便車者”與征收決定的撤銷】

在行政訴訟中，對于被告行政部門所作出的明顯違法的負擔性行政行為，法院經(jīng)常判決撤銷該行政行為，來保護此行政行為所指向的原告行政相對人的合法利益。按照一般性的推論，以征收決定、征收補償決定為代表的土地、房屋征收補償相關(guān)行政行為，其所指向的行政相對人是特定區(qū)域內(nèi)的特定自然人或法人；若行政訴訟導(dǎo)致征收決定、征收補償決定發(fā)生被撤銷的法律效果，其效力理應(yīng)及于征收決定、征收補償決定所指向的全部行政相對人。

基于以上推論，在起訴房屋征收決定、征收補償決定的案件中，地方法院將會考慮以下事實：若撤銷此類行政行為，將極大的影響地方政府部門的公信力與未參與起訴的行政相對人的“公共利益”，并由于行政行為撤銷本身帶來的溯及力，使本已生效的行政行為歸于無效，極大增加了政府的行政負擔與風(fēng)險，同時也使社會發(fā)展、經(jīng)濟運行趨于動蕩。法與行政行為的安定性遭受由于少數(shù)人的行政起訴行為而帶來的打擊，這顯然是地方法院所不愿意看到的。因此，法院也會更審慎的作出判決，并基于《行政訴訟法》第七十四條，判決確認行政行為違法，而不適用撤銷判決，以保持行政行為的有效性；而有些法院會基于公共利益的角度考慮，以撤銷相關(guān)行政行為會給社會公共利益造成不利影響為由，判決駁回原告的訴訟請求。這從某種程度上導(dǎo)致了通過行政訴訟約束行政權(quán)力、利用行政訴訟促進依法執(zhí)政之目的的落空。

而從法經(jīng)濟學(xué)的視角研究，行政訴訟中普遍存在的“搭便車”問題，同樣使法院怠于以撤銷判決終結(jié)不法行政行為造成的危害?！按畋丬嚒眴栴}本質(zhì)上是經(jīng)濟學(xué)理論中的博弈論問題，由美國經(jīng)濟學(xué)家曼柯·奧爾遜于1965年發(fā)表的《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》一書中提出。其基本含義是“不付成本而坐享他人之利”。套用到行政訴訟中，其可以指代由于行政行為的全部撤銷，部分非原告行政相對人可以不承擔任何成本，即可以享受由原告行政相對人所提起行政訴訟所帶來的收益。其危害性在于：一方面，“搭便車者”由于成本問題怠于行使行政訴訟權(quán)利，希望依靠他人付出成本后坐享其成。這一定程度上會影響希望通過行政訴訟維護自身權(quán)益的行政相對人的積極性，減少愿意提起行政訴訟的行政相對人的數(shù)量；另一方面，法院在判決時將不得不顧慮到撤銷判決對包括“搭便車者”在內(nèi)的其他行政相對人的影響。如上所述，考慮到對“公共利益”的不利影響，法院在權(quán)衡利弊后，往往更傾向于選擇維持行政行為。這顯然是對積極主張自身權(quán)利的行政相對人極為不公的。

因此，考慮一條能夠充分滿足多方利益，在合理、合法的范圍內(nèi)約束行政行為，又不至于因行政行為的完全撤銷帶來巨大的社會動蕩的解決方式，對于行政訴訟案件，特別是土地、房屋征收補償行政訴訟案件，具有重大的現(xiàn)實意義。

【案例釋法：征收決定也能部分撤銷】

《行政訴訟法》第七十條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷”，為上述問題的疏通提供了一定的思路。若完全撤銷行政行為不可行，那么采取“部分撤銷”行政判決的形式，是否可以從學(xué)理上解決上述問題呢？

行政行為的部分撤銷，其理論基礎(chǔ)在于行政行為的可分性。按照程序與實體的劃分，行政行為的可分性可劃分為程序上的可分性與實體上的可分性。程序上的可分性，是指對行政行為作出程序的劃分，實質(zhì)在于對行政程序合法性的檢驗。具體行政行為在正式作出并生效之前，通常需要經(jīng)過多種程序。例如在土地征收補償安置程序中的公告、登記、方案的制定、公告及聽證，以及方案的報批及批復(fù)等多項行政行為，這些行政程序若產(chǎn)生了外部性，則滿足了行政行為可訴性的基本條件，行政相對人可向法院起訴撤銷程序鏈條中的某一項行政行為，進而使最終的具體行政行為歸于無效。實體上的可分性，是指行政行為客體的劃分。行政行為的客體，可概括的分為（1）物：如土地、房屋，甚至金錢等一定的物質(zhì)財產(chǎn)；（2）智力成果：如著作、專利、發(fā)明等；（3）行為：如納稅、征地、交通肇事、打架斗毆等。針對行政行為客體作出的具體行政行為，需要準確考量哪部分合規(guī)、哪部分不合規(guī)；哪部分需要予以確認、哪部分不需要確認，而不能“一籮筐”的將與某一部分相關(guān)聯(lián)的其它全部客體，全部納入行政行為約束的框架。例如，針對土地征收行為，行政機關(guān)當然有責以征地紅線圖的形式，對要征收的土地予以明確，任何少批多占的行為都是違法的。

綜上所述，行政行為實體上的可分性，為行政行為的部分撤銷，提供了行政法理論上的基本依據(jù)：對于實體上可分的違法行政行為，由于因公眾利益、無法復(fù)原等原因，無法對行政行為全部予以撤銷的，可對原告涉訴部分，予以部分撤銷，來保障行政相對人的合法權(quán)益，避免撤銷判決影響的擴大化。在崔某某訴開封市順河回族區(qū)人民政府房屋征收決定再審一案中，河南省高級人民法院經(jīng)過再審審查，作出（2018）豫行再50號行政判決書：法院認為，區(qū)政府為提供相應(yīng)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃等房屋征收所依賴的規(guī)劃信息，以及作出征收決定前，補償資金未足額到位，故對該主要依據(jù)不足、程序違法的征收決定，應(yīng)予以撤銷。但該征收補償決定僅涉及上訴人與某燃氣公司兩個被征收人，該燃氣公司已與政府達成了補償安置協(xié)議，房屋已被征收，若對該征收決定予以完全撤銷，將直接導(dǎo)致已被征收、補償完畢的燃氣公司房屋產(chǎn)生所有權(quán)矛盾，不利于行政、經(jīng)濟運行的穩(wěn)定。故法院最終以部分撤銷判決，判決撤銷了區(qū)政府所作《征收決定》中涉及崔某某的內(nèi)容。

這份部分撤銷判決，法院即是依據(jù)行政行為在實體上的可分性而作出的。政府在作出房屋征收決定時，需要明確被征收房屋所在地塊，將非被征收房屋與被征收房屋進行明確的劃分，并嚴格按照征收決定進行征收。那么，當部分被征收人提起行政訴訟，該部分被征收人所有的房屋也是完全能夠從征收整體中進行區(qū)分的。這為法院的部分撤銷判決提供了可行性。此份房屋征收決定部分判決撤銷將產(chǎn)生兩個效果：（一）被撤銷的征收決定，自始無效。政府需要針對崔某某重新作出征收決定，才能對崔某某的房屋予以征收。房屋所有權(quán)未發(fā)生轉(zhuǎn)移。（二）未被撤銷的征收決定，由于判決書內(nèi)容而遭確認違法，但依然具有法定效力，房屋所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移。

【律師說法】

法律不保護躺在權(quán)利上睡覺的人。雖然行政法體系與《行政訴訟法》為行政相對人提供了一條保護自身合法權(quán)益的渠道，但并不意味著法律有義務(wù)保護怠于提起行政訴訟，期望依靠其他人的行政訴訟為自己爭取權(quán)利的“搭便車者”。無論是行政法，亦或是民法、刑法，“不告不理”之訴訟原則，理應(yīng)是法院始終秉承的；而對于“已告”之行政相對人，若又考慮到與其相關(guān)的行政相對人的權(quán)益，將充分、合法運用自身訴權(quán)的行政相對人的訴訟請求放到了“公共利益”的對立面上，最終判決駁回起訴人的訴訟請求，則會使行政訴訟名存實亡。對于采用合法、合理的手段主張自身權(quán)利的行政相對人，不應(yīng)受到“權(quán)利閉眼者”的不作為行為的干涉。

筆者認為，充分運用《行政訴訟法》第七十條所述“部分撤銷判決”，是解決上述問題的可行道路。在行政行為的可分性理論框架下，將“全部撤銷判決”有一定障礙和阻力的行政行為進行部分撤銷，既能保障起訴人的合法權(quán)利，也充分考慮了其他行政相對人與“公共利益”之權(quán)利。這對于促進公民有效行使訴訟權(quán)利，充分發(fā)揮行政訴訟在“依法治國、依法行政”法治建設(shè)道路上的作用，并同時兼顧社會整體利益，具有重要的裨益。