城市房屋行政強制拆遷與公證

池州市公證處 丁選旺 方賢淮

隨著城市市政建設(shè)和舊城區(qū)改造步伐的加快，城市房屋拆遷矛盾日益突出，成為最易引發(fā)社會問題的一個領(lǐng)域。如二00三年發(fā)生在北京天安門金水橋的安徽拆遷戶自焚事件及二00四年的湖南嘉禾拆遷事件就是其中的典型。胡錦濤總書記在《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》中強調(diào)：“當前，要重點解決好在土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)過程中損害群眾利益的問題，堅決依法糾正各種損害群眾利益的行為?！钊爰氈碌刈龊盟枷胝喂ぷ鳎龑?dǎo)群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾。要積極預(yù)防和妥善處置群體性事性，堅持依法辦事、按照政策辦事，既依法維護群眾正當權(quán)益，又依法維護社會安定團結(jié)?！蹦壳耙?guī)范城市房屋強制拆遷工作的最重要的行政法規(guī)是國務(wù)院二00一年六月十三日頒布的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱“條例”)。該條例規(guī)定的城市房屋強制拆遷的方式有兩種，即行政強制拆遷和司法強制拆遷。由于行政強制拆遷有強大的行政權(quán)力支持，具有高效、快捷的特點，因而在城市房屋強制拆遷中被廣泛運用。城市房屋行政強制拆遷是指行政機關(guān)在被拆遷人不履行生效行政裁決中確定的搬遷義務(wù)時，依照法定的權(quán)限和程序，迫使被拆遷人履行裁決規(guī)定義務(wù)的行為。但我國迄今為止尚未制定相關(guān)的行政程序法、強制執(zhí)行法等，對行政強制執(zhí)行缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定,這是造成目前城市房屋強制拆遷糾紛矛盾尖銳化的根源。根據(jù)條例第十七條規(guī)定，實施強制拆遷前，拆遷人應(yīng)當就被拆除房屋的有關(guān)事項，向公證機關(guān)辦理證據(jù)保全。該條款的規(guī)定，使公證在城市房屋強制拆遷中扮演了重要的角色，同時又使公證面臨著巨大的挑戰(zhàn)和風險。下面筆者擬就城市房屋行政強制拆遷的相關(guān)程序和公證在城市房屋行政強制拆遷中的價值體現(xiàn)及應(yīng)注意的問題進行闡述：

一、城市房屋行政強制拆遷的相關(guān)程序

由于條例中就城市房屋行政強制拆遷相關(guān)程序缺乏相應(yīng)的規(guī)定，全國各地在實施城市房屋行政強制拆遷中出現(xiàn)了一些不和諧的社會現(xiàn)象。如有些地方政府通常組織公安、城建、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門，采用恐嚇、威脅等不正當方式，把居住人強行趕出屋外，然后將房屋強行推倒，有的甚至采用斷水、斷電、斷氣、開除公職或解聘等手段，來解決房屋拆遷問題。而按條例規(guī)定，只有在被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，而且該裁決已經(jīng)生效，房屋所在地的市、縣人民政府已作出行政強制拆遷決定書的前提之下，才真正適用于城市房屋行政強制拆遷。建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡稱“規(guī)程”)的出臺，是對條例的補充和完善，對于維護當事人的合法權(quán)益，規(guī)范城市房屋行政強制拆遷程序?qū)⑵鸬绞种匾淖饔?。主要體現(xiàn)在：

首先，拆遷當事人向房屋拆遷管理部門申請裁決。按照條例和規(guī)程的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補償方式、補償標準以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達不成協(xié)議的，向房屋拆遷管理部門申請請求裁決，這也是申請裁決的前提。行政強制拆遷的依據(jù)是生效的裁決，所以適用行政強制手段拆遷的前提條件是拆遷當事人向房屋拆遷管理部門提出了裁決的申請，行政強制拆遷才可能發(fā)生。

其次，強制拆遷前必須先調(diào)解。當事人向房屋拆遷管理部門申請裁決的，應(yīng)當遞交規(guī)程第五條和第六條規(guī)定的相關(guān)資料，并經(jīng)房屋拆遷管理部門審查決定受理以后，進行調(diào)解。調(diào)解是房屋拆遷管理部門作出裁決前的必經(jīng)程序，房屋拆遷管理部門在調(diào)解中必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)進行復(fù)核，對當事人提出的合理要求應(yīng)當采納。房屋拆遷管理部門不得因當事人申辯而做出損害申辯人合法權(quán)益的裁決。拆遷當事人拒絕調(diào)解的，房屋拆遷管理部門應(yīng)依法作出裁決。

再次，強制拆遷前召開兩次聽證會。其一是未達成拆遷補償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，應(yīng)當進行聽證。其二是房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷前，應(yīng)當邀請有關(guān)管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷的依據(jù)、程序、補償安置標準的測算依據(jù)等內(nèi)容，進行聽證。房屋拆遷管理部門申請行政強制拆遷，還必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定后，方可向政府提出行政強制拆遷申請。

另外，實施行政強制拆遷還必須具備以下的條件：未經(jīng)裁決，不得實施行政強制拆遷;拆遷人未按裁決意見提供補償資金或者符合國家質(zhì)量安全標準的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，不得實施強制拆遷;房屋拆遷管理部門實施強制拆遷，應(yīng)當提前十五日通知被拆遷人，并認真做好宣傳解釋工作，動員被拆遷人自行搬遷;裁決應(yīng)當自收到申請之日起三十日內(nèi)做出。此外，強制拆遷時，應(yīng)當組織街道辦事處(居委會)、被拆遷人單位代表到現(xiàn)場作為強制拆遷證明人，并由公證部門對被拆遷房屋及房屋內(nèi)物品進行公證。但規(guī)程第二十條規(guī)定向政府申請行政強制拆遷時應(yīng)提交被拆房屋證據(jù)保全公證書的規(guī)定，即在政府下達行政強制拆遷決定書前，被拆房屋的證據(jù)保全公證就辦好了，這種規(guī)定脫離了實際。沒有取得行政強制拆遷決定書前，在被拆遷人的強烈抵觸情緒之下，諸如房屋的測繪、屋內(nèi)財物的清點等工作無法操作，實踐中，都是在取得行政強制拆遷決定書后，實施行政強制拆遷前完成該項公證工作的。

二、公證在城市房屋行政強制拆遷中的價值體現(xiàn)

按照條例的規(guī)定，公證介入城市房屋行政強制拆遷已成必然，實踐中，公證已充分融入城市房屋行政強制拆遷的全過程中，充分發(fā)揮著其特有的職能作用，尤其是被拆遷房屋的保全證據(jù)公證，為政府攻克拆遷難點提供法律保障，其職能是任何機構(gòu)、組織所不能替代的。保全證據(jù)公證是公證機關(guān)在強制拆遷房屋活動中的一項重要工作，它通過現(xiàn)場勘察、現(xiàn)場監(jiān)督、現(xiàn)場記錄等措施，保全有關(guān)證據(jù)，確保強制拆遷工作的順利進行，盡可能使強制拆遷行為合法化、規(guī)范化。

在行政強制拆遷中，政府機關(guān)往往把公證處當成政府所屬的一個職能部門，這種做法是錯誤的。誠然，公證處作為國家的法定證明機關(guān)，應(yīng)支持政府工作，相互配合，搞好強制拆遷工作，有義務(wù)向群眾宣傳拆遷方面的法律、政策，運用法律知識協(xié)助做好被拆遷人及其家屬的思想工作，盡可能動員被拆遷人自拆，調(diào)和被拆遷人與政府之間的對立情緒，溝通、融洽百姓與政府之間的關(guān)系，化解矛盾，使拆遷當事人了解黨和政府對城市建設(shè)的重視，對人民群眾的關(guān)心及維護當事人合法權(quán)益的法律依據(jù)。提供全方位系列化的服務(wù)，依法保證城市房屋行政強制拆遷工作的順利進行，維護社會的穩(wěn)定。但公證介入城市房屋行政強制拆遷的本質(zhì)工作是如何搞好被拆遷房屋的保全證據(jù)公證，有著一整套嚴格的操作程序，應(yīng)堅持其獨立性原則。由于房屋拆除后，房屋及房屋內(nèi)的財產(chǎn)狀況都無法確定，如果引發(fā)爭議、訴訟等將無據(jù)可查。依據(jù)條例之規(guī)定，對被拆遷房屋的有關(guān)事項進行證據(jù)保全公證，在房屋被拆遷之前，依法采取測繪、拍照或攝像、登記造冊等保全措施，對即將被拆遷的房屋、附屬物、房屋內(nèi)存財物及現(xiàn)場狀態(tài)進行全面、客觀的記錄，確保其真實性、證明力，行使其監(jiān)督權(quán)，搞好保全公證工作，真正起到預(yù)防糾紛的作用。