一、行政強(qiáng)制拆遷存在的突出問題

依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，一個合法、有效的拆遷許可證生效后，拆遷許可證確定的拆遷范圍之內(nèi)的房屋必定要被拆除。實踐中，對被拆遷人房屋的拆除有兩種不同的方式：一是被拆遷人自愿拆除或者被拆遷人同意后由拆遷人拆除;另一種是被拆遷人因故拒絕搬遷而被強(qiáng)制拆除。前一種情形通常是在拆遷人與被拆遷人雙方達(dá)成協(xié)議的情況下進(jìn)行的，所以實踐中引發(fā)的矛盾不多;而后一種情形，由于拆遷人與被拆遷人沒有達(dá)成協(xié)議，需借助國家強(qiáng)制力進(jìn)行，極易侵犯被拆遷人的合法權(quán)益。

從現(xiàn)實情況看，拆遷管理部門違反法律法規(guī)的規(guī)定，侵犯被拆遷人合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。行政機(jī)關(guān)對被拆遷人房屋的強(qiáng)制拆遷所引發(fā)的被拆遷人與行政機(jī)關(guān)之間的對立現(xiàn)象，已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定，不利于和諧社會的建設(shè)。歸納言之，行政強(qiáng)制拆遷中的違法情形，可分為以下兩類：一是行政機(jī)關(guān)對不符合強(qiáng)制拆遷的房屋實施強(qiáng)制拆遷;二是行政機(jī)關(guān)在實施強(qiáng)制拆遷過程中不嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，造成被拆遷人財產(chǎn)損失。為此，有必要對行政強(qiáng)制拆遷進(jìn)行嚴(yán)密的法律控制，通過成熟和完善的程序規(guī)定，將大量失范的行政強(qiáng)制拆遷進(jìn)行規(guī)范，一方面保證行政強(qiáng)制拆遷的順利進(jìn)行，另一方面保障被拆遷人的合法權(quán)益。

二、行政強(qiáng)制拆遷的條件及程序

根據(jù)《條例》第十六、十七條的規(guī)定 ，對被拆遷人房屋的強(qiáng)制拆遷可分為行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷。無論是行政強(qiáng)制拆遷還是司法強(qiáng)制拆遷，都必須符合以下條件：1、必須以建設(shè)行政主管部門已作出的房屋拆遷裁決為前提，行政機(jī)關(guān)未作出拆遷裁決的不能進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序。拆遷人與被拆遷人之間達(dá)不成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后反悔的，只能通過民事訴訟的方式來解決安置補(bǔ)償及強(qiáng)制執(zhí)行問題。2、拆遷人必須已經(jīng)按房屋拆遷裁決所確定的內(nèi)容對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或提供安置用房、周轉(zhuǎn)用房。被拆遷人拒絕接受的，拆遷人可以申請?zhí)岽妗?、被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷。至于被拆遷人或房屋承租人是否正在準(zhǔn)備或者正在進(jìn)行針對拆遷許可證或者房屋拆遷裁決等方面的訴訟，并不影響對爭議的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。4、如被拆遷房屋為保護(hù)性文物等，則屬于事后不能補(bǔ)救的事項，也不能進(jìn)入強(qiáng)制拆遷程序。只有同時符合以上四個條件者，才能夠啟動強(qiáng)制拆遷程序。房屋拆遷管理部門既可以向市、縣人民政府提出申請，要求進(jìn)行行政強(qiáng)制拆遷;也可向人民法院提出申請，要求進(jìn)行司法強(qiáng)制拆遷。

根據(jù)《條例》第十六條第二款、第十七條及建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡稱《裁決規(guī)程》)第二十五條第(五)、(六)項的規(guī)定，有權(quán)決定進(jìn)行行政強(qiáng)制拆遷的機(jī)關(guān)只能是市、縣人民政府。市縣人民政府對建設(shè)部門的行政強(qiáng)制拆遷的申請，依法進(jìn)行審查，經(jīng)審查對符合條件的申請，可以責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷。但如果市縣政府把不符合強(qiáng)制拆遷條件的房屋責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，則這樣的強(qiáng)制拆遷必然是違法的。因此，一次合法的行政強(qiáng)制拆遷，首先必須要求市、縣政府的責(zé)成行為正確。

根據(jù)《裁決規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定，市縣人民政府在責(zé)成相關(guān)部門實施行政強(qiáng)制拆遷時，應(yīng)當(dāng)對建設(shè)部門的申請嚴(yán)格審查：即應(yīng)審查是否符合強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件，包括是否經(jīng)過了裁決、是否提供了周轉(zhuǎn)房、安置房或給予貨幣補(bǔ)償、被拆遷房屋是否辦理了證據(jù)保全、申請機(jī)關(guān)是否經(jīng)過了聽證、集體討論，等等。市縣人民政府對不能同時滿足以上諸多條件的，不能立即作出責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷的決定。如果缺少相關(guān)資料，如申請書之類的材料，應(yīng)告知其補(bǔ)齊，待補(bǔ)齊后再作決定;如果經(jīng)審查沒有經(jīng)過裁決或沒有提供安置用房、周轉(zhuǎn)用房或補(bǔ)償資金，或涉及有事后不能補(bǔ)救的爭議或不符合其他實質(zhì)條件的，不得作出責(zé)成決定。

三、行政強(qiáng)制拆遷亟待規(guī)范的幾個問題

應(yīng)當(dāng)說，《條例》及《裁決規(guī)程》對行政強(qiáng)制拆遷行為的規(guī)定是較為全面，也是較為合理的。但透過審判實踐仍然折射出以下一些問題，尚需進(jìn)一步研究并規(guī)范。

(一)政府“責(zé)成相關(guān)部門實施強(qiáng)制拆遷”的屬性問題以及是否還需要同時制作“行政強(qiáng)制拆遷決定書”的問題。

根據(jù)《條例》第十七條的規(guī)定，對在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，可以直接進(jìn)入強(qiáng)制拆遷程序，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，而不必經(jīng)過責(zé)令限期拆遷的程序，即不需要政府對被拆遷人作出“責(zé)令限期拆遷決定”。這是新舊《條例》的不同之處。老《條例》曾規(guī)定在責(zé)成行為作出前，縣級以上政府應(yīng)先作出責(zé)令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，才作出責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷的決定。老《條例》之所以如此規(guī)定，是與其可實施強(qiáng)制拆遷的情況相適應(yīng)的。 老《條例》規(guī)定的行政強(qiáng)制拆遷共有三種情形：1、達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔，且在房屋拆遷公告規(guī)定的拆遷期限內(nèi)無正當(dāng)理由拒絕搬遷的;2、未達(dá)成協(xié)議也未進(jìn)行裁決的，在房屋拆遷公告規(guī)定的拆遷期限內(nèi)無正當(dāng)理由拒絕搬遷的;3、在裁決規(guī)定的拆遷期限內(nèi)無正當(dāng)理由拒絕搬遷的。對前兩種情況，在責(zé)成強(qiáng)制拆遷前，有必要經(jīng)過責(zé)令限期拆遷的程序。而新《條例》規(guī)定，實施強(qiáng)制拆遷必須以裁決為前置程序，由于房屋拆遷管理部門在裁決中已經(jīng)規(guī)定了被拆遷人或房屋承租人必須搬走的期限，因此政府沒有必要在責(zé)成行為作出前再經(jīng)過責(zé)令限期拆遷的過程。

但新《條例》的上述規(guī)定和對新《條例》的上述權(quán)威理解，卻又導(dǎo)致新《條例》第十六條的規(guī)定的被拆遷人在沒有被安置、補(bǔ)償?shù)那闆r下，有權(quán)拒絕強(qiáng)制拆遷的權(quán)利得不到實際保護(hù)。新《條例》的一大立法亮點，是取消了責(zé)令限期拆遷決定，但卻未相應(yīng)增加一種“行政強(qiáng)制拆遷決定”，給實踐帶來了一定的混亂。因為從該十六條的規(guī)定看，強(qiáng)制拆遷前還存在一個是否實際提供安置用房或周轉(zhuǎn)用房的判斷問題，而這個問題顯然是行政裁決環(huán)節(jié)無須考慮的，甚至很可能是對行政裁決的執(zhí)行，這也就意味著在行政裁決作出后，如拆遷人拒絕提供安置用房或周轉(zhuǎn)用房，則被拆遷人有權(quán)拒絕強(qiáng)制拆遷。

根據(jù)新《條例》十六條的規(guī)定，強(qiáng)制拆遷被拆遷人的房屋必要條件是，存在一個有著房屋拆遷補(bǔ)償安置的行政裁決。但這并不是一個充分條件，如進(jìn)行強(qiáng)制拆遷還必須同時滿足拆遷人已經(jīng)為被拆遷人提供了安置用房或者周轉(zhuǎn)用房等。如其所述，市縣政府在作出責(zé)成相關(guān)部門強(qiáng)制拆遷的決定的同時，還應(yīng)當(dāng)審查被拆遷人是否已經(jīng)有了安置用房或者周轉(zhuǎn)用房等，只有在此前提下，才可能責(zé)成。因此，對于被拆遷人而言，責(zé)成命令所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)與拆遷裁決所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)并不完全相同，市縣人民政府實際上設(shè)定了新的權(quán)利和義務(wù)，責(zé)成對被拆遷人的影響已經(jīng)超出了拆遷裁決所設(shè)定的范圍，尤其是對于那些拆遷人不完全履行拆遷裁決的案件而言，市縣政府責(zé)成強(qiáng)制拆遷前的審查，無疑對被拆遷人的權(quán)益有著巨大的影響。而這種影響顯然不宜通過一個簡單的內(nèi)部行政命令的方式來進(jìn)行。不論是從實體還是從程序上考慮，市縣政府的批準(zhǔn)行政強(qiáng)制拆遷的行為，都會對被拆遷人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，市縣人民政府在實體上應(yīng)當(dāng)考慮被拆遷人的合法權(quán)益，在程序上也應(yīng)當(dāng)事前告知受到申請，事中聽取被拆遷人意見，事后送達(dá)是否批準(zhǔn)強(qiáng)制拆遷的決定并交待救濟(jì)權(quán)利。而這些都需要通過一個行政強(qiáng)制拆遷決定的方式來進(jìn)行，而不能通過一個既不聽取被拆遷人意見，也不向被拆遷人送達(dá)的“責(zé)成相關(guān)部門強(qiáng)制拆遷”的通知書(決定書、命令書)來進(jìn)行。