裁判要點

1.在征收拆遷工作中，停水、停電等行為屬于工作的一部分，作為供水、供電等企業(yè)作出終止相關(guān)服務(wù)的行為僅是輔助或者配合行政機關(guān)完成征拆工作，實施該行為不屬于其真實意思表示，造成的法律后果也不應(yīng)當由其承擔，而應(yīng)當由作出指示命令的行政機關(guān)來承擔。如果停水、停電等行為發(fā)生后，行政機關(guān)并未實施后續(xù)的拆遷工作，也未作出與停水、停電相關(guān)聯(lián)的其他行政行為，則停水、停電等行為就是一種行政事實行為，行政機關(guān)通過行政命令形式通知相關(guān)企業(yè)采取停水、停電等措施改變了當事人與供水、供電等企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對當事人的實際生活產(chǎn)生了影響，屬于獨立的行政行為，具有可訴性。

2.征收主體未依法給予被征收人補償安置之前，應(yīng)當保障被征收人基本居住條件，滿足其基本生活需求，而不能通過施加影響、以停水、停電等方式侵害被征收人的合法權(quán)益，否則該行為將被確認違法。在行政機關(guān)實施的停水、停電等行為被確認違法的情況下，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)實際情況，采取相應(yīng)的補救措施，協(xié)調(diào)有關(guān)單位滿足當事人的基本生活需求；如果被征收房屋確已不具備恢復水電氣的條件，行政機關(guān)亦應(yīng)當通過其他方式予以補救，對造成的損失應(yīng)依法予以補償或適當賠償，切實及時保障當事人基本的生活和居住權(quán)益。

裁判文書

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）魯行終2238號

袁會燕等10人因訴濟南市章丘區(qū)人民政府（以下簡稱章丘區(qū)政府）及第三人濟南市章丘區(qū)公用事業(yè)局（以下簡稱章丘公用事業(yè)局）、章丘市第二建筑安裝（集團）有限責任公司（以下簡稱章丘二建公司）、國網(wǎng)山東省電力公司濟南市章丘區(qū)供電公司（以下簡稱章丘供電公司）行政強制違法一案，不服濟南市中級人民法院于2019年5月13日作出的（2018）魯01行初1145號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭對本案進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明：2018年4月16日，被告章丘區(qū)政府作出章政房征決字〔2018〕2號《國有土地上房屋征收決定》并公告，決定征收匯泉路以北、濟青路以南、白云路以西、明塘街以東規(guī)劃范圍內(nèi)國有土地上的房屋，原告所有的房屋在征收范圍內(nèi)。原告認為上述征收決定違法，提起行政訴訟。濟南市中級人民法院于2018年8月6日作出（2018）魯01行初519號行政判決，確認章丘區(qū)政府作出的上述征收決定違法但不予撤銷。

2018年4月27日，濟南市章丘區(qū)舊城（村）改造指揮部（以下簡稱改造指揮部）發(fā)布通知，載明：“白云路以西片區(qū)各責任單位、住戶：……。為防止天然氣事故發(fā)生，近期天然氣公司將逐步對本區(qū)域內(nèi)停止供氣?！?018年8月15日，章丘二建公司發(fā)布通知，載明：“根據(jù)政府拆遷計劃安排，以及考慮到友鄰物業(yè)在家屬院內(nèi)的經(jīng)營服務(wù)虧損情況，公司決定自2018年8月26日起停水停電，終止物業(yè)服務(wù)……”2018年8月26日，原告所在章丘二建公司小區(qū)開始停水、停電、停氣。原告認為停水、停電、停氣等情況影響其正常生活，向濟南市城市更新局提出要求有關(guān)部門恢復供水供電供氣等請求。2018年9月21日，濟南市城市更新局作出《責令限期改正通知書》，載明：“章丘區(qū)房屋征收服務(wù)中心：……責令你單位在3個工作日內(nèi)采取有效措施、協(xié)調(diào)相關(guān)單位改正上述問題，為被征收人恢復供電、供水、供氣，以保障被征收人合法權(quán)益，并將改正情況報告我局?！?018年9月23日，改造指揮部作出《關(guān)于做好征收過程中未搬遷住戶水電暖氣供應(yīng)工作的通知》，要求章丘公用事業(yè)局、章丘二建公司、章丘供電公司立即安排專人與住戶協(xié)商，合理解決訴求。2018年9月27日，改造指揮部向濟南市城市更新局回復《關(guān)于白云路以西水電等恢復整改情況報告》，載明：“我區(qū)自開展房屋征收工作以來，始終堅持依法征收，未出現(xiàn)過斷水、斷氣等行為。經(jīng)調(diào)查，馬新亮等11戶反映的問題，屬于集中拆除階段，為確保拆除安全，各責任單位采取的臨時措施。針對這種情況，已責成公用事業(yè)局、供電公司、二建公司三家單位與住戶協(xié)商解決，合理解決其訴求?！?/p>

另查明，2018年9月7日，原告向濟南市章丘區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會（以下簡稱章丘區(qū)住建委）反映章丘二建公司小區(qū)停水、停電、停氣情況，并要求恢復水電氣。2018年11月5日，章丘區(qū)住建委作出住建信訪復字〔2018〕56號《信訪事項處理意見書》，認為原告所在小區(qū)不具備恢復物業(yè)、供水、供電、供氣條件。原告不服住建信訪復字〔2018〕56號《信訪事項處理意見書》，于2018年11月23日向章丘區(qū)政府提出復查申請，章丘區(qū)政府撤銷了章丘區(qū)住建委作出的住建信訪復字〔2018〕56號《信訪事項處理意見書》。

再查明，原告未與房屋征收部門簽訂房屋征收補償協(xié)議，其房屋也未被拆除。涉案白云路以西章丘二建公司小區(qū)絕大部分被征收人已與征收實施單位簽訂了房屋征收補償協(xié)議，簽訂協(xié)議戶房屋大部分已進行拆除。小區(qū)院內(nèi)供水、供氣、供電等設(shè)施大部分已被拆除，物業(yè)公司亦停止了物業(yè)服務(wù)。原告認為章丘區(qū)政府作為征收主體，應(yīng)該對停水、停電、停氣、停止物業(yè)服務(wù)的違法行為負責，但章丘市政府始終未履行相關(guān)職責，嚴重侵害其正常生活權(quán)益，故起訴請求判令章丘區(qū)政府責令第三人采取補救措施恢復原告房屋的供水、供電、供氣和物業(yè)管理等服務(wù)。原告在庭前申請增加訴訟請求，即請求確認章丘區(qū)政府要求第三人作出停水、停電、停氣以及終止提供物業(yè)服務(wù)的行為違法。

原審法院認為：

（一）關(guān)于原告增加訴訟請求是否應(yīng)予準許的問題。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十條規(guī)定：“起訴狀副本送達后，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準許，但有正當理由的除外。”本案中，原告的原訴訟請求為請求判令章丘區(qū)政府責令第三人采取補救措施恢復原告房屋的供水、供電、供氣和物業(yè)管理等服務(wù)，原告認為，章丘區(qū)政府作為征收主體，應(yīng)對停水、停電、停氣、停止物業(yè)服務(wù)的違法行為負責，章丘區(qū)政府容許第三人實施違法行為，未履行監(jiān)管職責。原告在本案起訴狀副本送達被告后，以根據(jù)被告及第三人的答辯狀能夠確認章丘區(qū)政府實施責令本案第三人停水停電等行為違法為由，新增加“請求確認章丘區(qū)政府要求第三人作出停水、停電、停氣以及終止提供物業(yè)服務(wù)的行為違法”的訴訟請求。原告兩訴訟請求性質(zhì)不同，且新訴訟請求是在起訴狀副本已經(jīng)送達后提出，不符合法律規(guī)定，不予準許。

（二）關(guān)于章丘區(qū)政府是否因征收行為而具有責令第三人恢復供水供電等行為的職責。首先，供電、供氣、供水企業(yè)以及物業(yè)公司與用戶之間形成的是民事合同法律關(guān)系。如果用戶認為上述企業(yè)實施的停水、停電等行為違反合同約定，侵害其合法權(quán)益，可以依法通過民事途徑尋求救濟。其次，供水、供電、供氣等與人民群眾利益密切相關(guān)，《中華人民共和國電力法》《城市供水條例》《物業(yè)管理條例》及《天然氣利用政策》等規(guī)定，縣級以上人民政府的相關(guān)部門具有對上述行為進行監(jiān)管的職責。也即，章丘區(qū)政府既不是相關(guān)供水、供電等合同的當事人，也不是法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)對上述相關(guān)行為進行監(jiān)管的行政機關(guān)。相關(guān)供水、供電、供氣等企業(yè)是否恢復相關(guān)服務(wù)，應(yīng)結(jié)合雙方合同的約定以及合同是否具有履行的可能性。章丘區(qū)政府無原告訴請的責令相關(guān)企業(yè)恢復供水、供電等行為的法定職權(quán)。并且現(xiàn)有證據(jù)不足以證明章丘區(qū)政府基于征收產(chǎn)生責令相關(guān)企業(yè)恢復相關(guān)服務(wù)義務(wù)。另外，根據(jù)相關(guān)單位的陳述、說明，因涉案片區(qū)拆遷已經(jīng)基本完成，恢復相關(guān)服務(wù)的客觀條件已經(jīng)不具備，章丘區(qū)政府在客觀上也已無協(xié)調(diào)相關(guān)單位恢復供水、供電等服務(wù)的可能性。

（三）章丘區(qū)政府是否具有保障原告基本居住條件的職責問題?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》明確規(guī)定，禁止違反規(guī)定以等非法方式逼迫被征收人搬遷，并規(guī)定如采取上述措施給被征收人造成損失的，依法應(yīng)承擔賠償責任。也即，在征收過程中，征收主體在未依法給予被征收人補償之前，應(yīng)確保被征收人的基本居住條件。所謂基本居住條件，應(yīng)包括水電等被征收人原本就具備的基本生活條件。如果確實因為客觀原因無法保障被征收人原本的基本居住環(huán)境，應(yīng)積極采取適當補救措施，保障被征收人的居住生活。本案中，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù),雖然不足以證明章丘區(qū)政府具有責令相關(guān)企業(yè)恢復供水、供電等服務(wù)的職責，但是根據(jù)章丘區(qū)政府、第三人的答辯、陳述，相關(guān)單位停止供水、供電等服務(wù)客觀上系因章丘區(qū)政府對涉案小區(qū)進行征收拆遷，小區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)居民已經(jīng)簽訂協(xié)議并騰空房屋，已經(jīng)不具備供給條件。因此，在被征收人獲得合法補償前，章丘區(qū)政府因其征收行為在客觀上造成被征收人喪失基本居住條件。在后續(xù)的補償安置或者賠償程序中，若有確鑿證據(jù)，章丘區(qū)政府應(yīng)對原告因停水、停電等造成的損失進行彌補，當然如果原告通過民事訴訟方式進行救濟并獲得支持，就不能重復主張。需要指出的是，引發(fā)本案矛盾的原因是，章丘區(qū)政府在作出征收決定后未依法盡快推進補償安置工作，造成被征收人對居住條件的需求與客觀供給的不能之間的矛盾。為了全面保護被征收人的合法權(quán)益，依法推進征收工作的進行，從根本上化解本案矛盾糾紛，涉案項目房屋征收部門在補償安置方案確定的簽約期限內(nèi)，與被征收人達不成協(xié)議的，應(yīng)根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，報請章丘區(qū)政府作出補償決定。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請求。

袁會燕等10人不服原審法院判決提起上訴，認為原審法院判決認定事實不清、適用法律錯誤，請求撤銷原審法院判決并依法改判支持上訴人的原審訴訟請求。理由如下：1.根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關(guān)規(guī)定，章丘區(qū)政府作為征收主體，在未依法給予上訴人補償之前，應(yīng)確保被征收人的基本居住條件，保障被上訴人的基本生活需求，并對房屋征收活動中出現(xiàn)的違法行為以及對上訴人造成的損害承擔法律責任。2.改造指揮部和章丘二建公司發(fā)布的通知等證據(jù)，均能證明系根據(jù)章丘區(qū)政府拆遷計劃安排，停水停電并終止物業(yè)服務(wù)。章丘區(qū)政府作為涉案征收項目的受益主體，沒有舉證證明不是其作出的行政行為，應(yīng)當承擔舉證不能的法律后果。章丘區(qū)政府的行為實際是以斷水、斷電、斷氣等方式逼迫上訴人搬遷。3. 目前涉案征收決定已經(jīng)被確認違法，保障上訴人基本生活條件的義務(wù)理應(yīng)由章丘區(qū)政府履行。即使章丘區(qū)政府客觀上無法為上訴人恢復水電氣和物業(yè)服務(wù)，原審法院也應(yīng)當查明事實，判決確認章丘區(qū)政府要求其他被上訴人實施停水、停電、停氣及終止物業(yè)服務(wù)的行為違法。

被上訴人章丘區(qū)政府、章丘公用事業(yè)局、章丘二建公司、章丘供電公司未提交書面答辯意見。

原審期間各方當事人提交的證據(jù)材料已隨案卷移送本院，上述證據(jù)在原審中已經(jīng)質(zhì)證。經(jīng)審查，本院同意原審法院查明的事實。二審期間，馬新亮向本院提出撤回上訴申請，經(jīng)合議庭評議，準予其撤回上訴，并將其列為本案原審原告。

本院認為：

本案系在國有土地上房屋征收過程中因上訴人居住的房屋被采取停水、停電等措施而引發(fā)的行政爭議。結(jié)合原審法院判決內(nèi)容和上訴人的上訴理由，本院將確定的審理問題分述如下：

（一）關(guān)于上訴人增加訴訟請求是否應(yīng)予準許的問題。

在行政訴訟中，如何行使訴權(quán)、包括選擇和固定訴訟請求屬于當事人的權(quán)利，當事人應(yīng)當遵守行政訴訟法的規(guī)定，依照法定程序和起訴條件來提出訴訟請求，人民法院對此應(yīng)當給予尊重和保障。

本案中，上訴人在起訴時“請求判令章丘區(qū)政府責令第三人采取補救措施恢復原告房屋的供水、供電、供氣和物業(yè)管理等服務(wù)”，在原審庭審前又增加了“請求確認章丘區(qū)政府要求第三人作出停水、停電、停氣以及終止提供物業(yè)服務(wù)的行為違法”的訴訟請求。從上述兩項訴訟請求來看，二者存在內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，屬于同一法律關(guān)系，可以一并審理并作出裁判。因此，上訴人所增加的訴訟請求并無不當之處，不違反相關(guān)法律規(guī)定。原審法院認為兩項訴訟請求性質(zhì)不同，且增加訴訟請求不符合法律規(guī)定，顯屬不當，本院予以糾正。

（二）關(guān)于如何認識和把握上訴人所提訴訟請求的問題。

對于當事人提出的訴訟請求，人民法院應(yīng)當把握其實質(zhì)內(nèi)涵和訴訟目的，做好釋明和引導工作，進一步區(qū)分訴訟類型并依法裁判，以達到減少當事人訴累、實質(zhì)性解決糾紛的目的。

本案中，原審法院對上訴人增加的訴訟請求未予準許，僅根據(jù)上訴人起訴時的訴請，將本案歸為履行監(jiān)管職責之訴，進而認定章丘區(qū)政府沒有責令相關(guān)企業(yè)恢復供水、供電等行為的職責，指出如果相關(guān)企業(yè)停水、停電等行為違反合同約定，上訴人可通過民事途徑尋求救濟。這種處理方式不僅不利于行政爭議的實質(zhì)性化解，而且會讓當事人陷入曠日持久的爭訟之中。但如若結(jié)合上訴人所提出的兩項訴訟請求不難看出，上訴人訴請的實質(zhì)一是要求確認章丘區(qū)政府因?qū)嵤┱魇罩率股显V人房屋停水、停電、停氣以及終止物業(yè)服務(wù)的行為違法，二是要求判令章丘區(qū)政府采取相應(yīng)的補救措施保障其基本居住條件（包括恢復水電氣和物業(yè)等服務(wù)）?？梢姡瓕彿ㄔ旱膶徖砥x了當事人的訴訟請求，有違行政訴訟法的立法初衷，本院予以指正。

（三）關(guān)于章丘區(qū)政府是否為適格責任主體的問題。

在征收拆遷工作中，停水、停電等行為屬于工作的一部分，作為供水、供電等企業(yè)作出終止相關(guān)服務(wù)的行為僅是輔助或者配合行政機關(guān)完成征拆工作，實施該行為不屬于其真實意思表示，造成的法律后果也不應(yīng)當由其承擔，而應(yīng)當由作出指示命令的行政機關(guān)來承擔。在國有土地上房屋征收過程中，有且僅有市、縣人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法實施征收拆遷等相關(guān)行為的職權(quán)，屬于適格責任主體，除非其有足夠證據(jù)予以推翻。如果停水、停電等行為發(fā)生后，行政機關(guān)并未實施后續(xù)的拆遷工作，也未作出與停水、停電相關(guān)聯(lián)的其他行政行為，則停水、停電等行為就是一種行政事實行為，行政機關(guān)通過行政命令形式通知相關(guān)企業(yè)采取停水、停電等措施改變了當事人與供水、供電等企業(yè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對當事人的實際生活產(chǎn)生了影響，屬于獨立的行政行為，具有可訴性。

本案即是如此，停水、停電等行為發(fā)生后，上訴人未得到補償并騰空房屋，其房屋也一直未被拆除，該行為并未被后續(xù)的拆除補償行為吸收覆蓋。原審法院認為因停水、停電等造成的損失可在后續(xù)補償安置或賠償程序中主張，屬于認定事實錯誤。同時根據(jù)原審查明，改造指揮部和章丘二建公司發(fā)布的通知以及改造指揮部向濟南市城市更新局的回復等在案證據(jù)，可以證實停水、停電等行為的發(fā)生系受政府拆遷工作的指示安排，并且能夠與章丘區(qū)政府和第三人答辯陳述的相關(guān)單位停水、供電等服務(wù)客觀上系因章丘區(qū)政府對涉案小區(qū)進行征收拆遷等內(nèi)容相互印證。因此，章丘區(qū)政府作為涉案片區(qū)的征收主體，通知實施了停水、停電、停氣等行為，系該行為的適格責任主體。

（四）關(guān)于被訴行政行為合法性和正當性的問題。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十七條規(guī)定：“實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。”據(jù)此，在征收過程中，征收主體在未依法給予被征收人補償之前，應(yīng)當保障被征收人基本居住條件，滿足其基本生活需求，而不能通過施加影響、以停水停電等方式侵害被征收人的合法權(quán)益。原審法院對此進行了詳細論述，本院予以認可。本案中，上訴人在未得到補償并搬離之前，章丘區(qū)政府實施的因征收導致其房屋停水、停電、停氣以及終止提供物業(yè)服務(wù)的行為，違反上述規(guī)定，應(yīng)當被確認違法。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條的規(guī)定，人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施。因此，在被訴行政行為被確認違法的情況下，章丘區(qū)政府應(yīng)當根據(jù)實際情況，采取相應(yīng)的補救措施，協(xié)調(diào)有關(guān)單位滿足上訴人的基本生活需求；如果涉案房屋確已不具備恢復水電氣的條件，章丘區(qū)政府亦應(yīng)當通過其他方式予以補救，對造成的損失應(yīng)依法予以補償或適當賠償，切實及時保障上訴人基本的生活和居住權(quán)益，而非必然要求其他被上訴人恢復水電氣等服務(wù)。

另外，原審法院指出章丘區(qū)政府應(yīng)當積極對上訴人進行補償安置，有利于推動行政爭議的實質(zhì)性化解，本院對此予以肯定。但章丘區(qū)政府主張絕大多數(shù)居民已經(jīng)簽訂協(xié)議并騰空房屋的理由，不能成為對其他未簽協(xié)議居民實施停水、停電、停氣等行為的正當理由，本院對此不予支持。

綜上，原審法院判決認定事實和適用法律存在錯誤，依法應(yīng)予糾正。上訴人的上訴理由部分成立，依法應(yīng)予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條、第七十四條第二款第（一）項、第七十六條、第八十九條第一款第（二）項之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷濟南市中級人民法院（2018）魯01行初1145號行政判決；

二、確認被上訴人濟南市章丘區(qū)人民政府因?qū)嵤┱魇罩率股显V人袁會燕、李光強、齊善明、許萍、董傳頌、張清生、安寧、明玉玲、鞏傳統(tǒng)、程文靜房屋停水、停電、停氣以及終止物業(yè)服務(wù)的行為違法；

三、被上訴人濟南市章丘區(qū)人民政府于收到本判決生效之日起三十日內(nèi)采取相應(yīng)的補救措施保障上訴人袁會燕、李光強、齊善明、許萍、董傳頌、張清生、安寧、明玉玲、鞏傳統(tǒng)、程文靜的基本居住條件；

四、駁回上訴人袁會燕、李光強、齊善明、許萍、董傳頌、張清生、安寧、明玉玲、鞏傳統(tǒng)、程文靜的其他訴訟請求。

一、二審案件受理費人民幣各50元，由被上訴人濟南市章丘區(qū)人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長 孫曉峰

審 判 員 山 瑩

審 判 員 王修暉

二〇二〇年二月二十日

書 記 員 孟 真

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