一、裁判精要

在現(xiàn)行土地和房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實(shí)際需要，村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)償事項(xiàng)，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補(bǔ)償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會(huì)等自治組織即單方采取強(qiáng)制拆除等方式則涉嫌違法?！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)，對強(qiáng)制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規(guī)定，并未規(guī)定村民委員會(huì)等自治組織有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制搬遷和強(qiáng)制拆除。

二、參考案例

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申3784號

再審申請人賈十一因訴被申請人河北省石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡稱高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)）、河北省石家莊市裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱宋營鎮(zhèn)政府）房屋行政強(qiáng)制一案，不服河北省石家莊市中級人民法院（2018）冀01行初6號駁回起訴裁定提起上訴，河北省高級人民法院以（2018）冀行終473號行政裁定駁回上訴，賈十一仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

原一、二審法院查明的基本事實(shí)一致，如下：

賈十一系河北省石家莊市裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民。2017年8月，石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，該項(xiàng)目經(jīng)裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村，該村位于南二環(huán)東延工程范圍內(nèi)的房屋需要拆除，賈十一涉案房屋在拆除范圍之內(nèi)。2017年8月14日，裕華區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村村民代表大會(huì)通過了《石家莊市高新區(qū)宋營鎮(zhèn)東仰陵村拆遷補(bǔ)償安置方案》，該方案第三條規(guī)定：“東仰陵村委會(huì)為改造范圍內(nèi)的拆遷人，改造范圍內(nèi)的房屋所有人為被拆遷人?！钡诹鶙l規(guī)定：“根據(jù)拆遷工作需要，成立東仰陵村拆遷改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立指揮部及各種相關(guān)機(jī)構(gòu)”。2017年11月1日，東仰陵村委會(huì)對賈十一下達(dá)了拆遷通知，通知的基本內(nèi)容為：“賈十一逾期未簽訂拆遷協(xié)議，限期2天內(nèi)自行拆除，否則依法予以強(qiáng)制拆除?！痹诖似陂g，賈十一的房屋被強(qiáng)行拆除。賈十一認(rèn)為其房屋是一審被告高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府組織、實(shí)施拆除的，訴請確認(rèn)強(qiáng)制拆除房屋行為違法。賈十一還一并提供了一審被告工作人員在拆除現(xiàn)場的照片。一審被告認(rèn)為其工作人員在場是履行監(jiān)督職責(zé)，并主張拆除賈十一房屋并非其所為，而是東仰陵村委會(huì)組織實(shí)施的。東仰陵村委會(huì)在一、二審期間也承認(rèn)其是拆遷主體。

原一、二審法院認(rèn)為，賈十一的訴訟請求是要求確認(rèn)高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除房屋行為違法。而賈十一所提供的拆除房屋現(xiàn)場的照片，只是證明高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員在拆除現(xiàn)場，但不能證明強(qiáng)行拆除其房屋的行為是高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府所為。高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府提供的證據(jù)以及在庭審時(shí)陳述的事實(shí)，能夠證實(shí)拆遷主體是東仰陵村委會(huì)，且東仰陵村委會(huì)也承認(rèn)是其實(shí)施拆除，故賈十一請求確認(rèn)高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除房屋行為違法的訴訟請求缺乏事實(shí)根據(jù)。一、二審法院分別裁定駁回其起訴和上訴。

賈十一向本院申請?jiān)賹?，請求撤銷一、二審裁定，依法將本案發(fā)回重審。主要理由：1.一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，再審申請人提交的證據(jù)可以充分證明高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府2017年10月31日對再審申請人房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除；2.東仰陵村委會(huì)不是行政主體,更不具備征收拆遷主體資格。

本院聽證審查后對原一、二審法院認(rèn)定的基本事實(shí)予以確認(rèn)。

本院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條規(guī)定就本案引發(fā)的補(bǔ)償安置事宜進(jìn)行了調(diào)解，未果。

本院認(rèn)為，對賈十一房屋的拆遷系石家莊市南二環(huán)東延工程建設(shè)項(xiàng)目需要，賈十一房屋所占土地也被用于南二環(huán)東延工程建設(shè)。此類項(xiàng)目的用地與征收拆遷工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地性質(zhì)的不同，分別依照《中華人民共和國土地管理法》或《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的條件和程序進(jìn)行；征收拆遷與征收補(bǔ)償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇，職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在，并不宜假村民自治形式進(jìn)行。即使對因歷史原因形成的城中村的改造，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議可以在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)議決涉及村民利益的相關(guān)事項(xiàng)，村民也應(yīng)遵照執(zhí)行；但是，村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。申言之，在現(xiàn)行土地和房屋征收補(bǔ)償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實(shí)際需要，村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)償事項(xiàng)，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補(bǔ)償安置問題；但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會(huì)等自治組織即單方采取強(qiáng)制拆除等方式則涉嫌違法。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)，對強(qiáng)制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規(guī)定，并未規(guī)定村民委員會(huì)等自治組織有權(quán)實(shí)施強(qiáng)制搬遷和強(qiáng)制拆除。東仰陵村委會(huì)在原審期間雖承認(rèn)系其自行實(shí)施強(qiáng)制拆除，但各方對高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開拆遷動(dòng)員大會(huì)，參與組織南二環(huán)東延?xùn)|仰陵村段拆遷工作的事實(shí)并無異議；高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)還曾就限期完成該地段征地拆遷工作，專門向宋營鎮(zhèn)政府下達(dá)《督辦函》；東仰陵村委會(huì)在房屋于2017年10月31日被強(qiáng)拆后送達(dá)的落款為2017年11月1日的《通知》也明確，拆遷系為保障南二環(huán)東延工程順利進(jìn)行，要求賈十一自行拆除并到村委會(huì)辦理拆遷補(bǔ)償手續(xù)，否則將按照法律程序依法予以強(qiáng)制拆除；宋營鎮(zhèn)政府工作人員也曾在強(qiáng)制拆除前到賈十一家中做說服動(dòng)員工作；且高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府工作人員也出現(xiàn)在強(qiáng)制拆除現(xiàn)場。因此，結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，對賈十一房屋的強(qiáng)制拆除，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系東仰陵村委會(huì)自主實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在市政項(xiàng)目征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實(shí)施的強(qiáng)制拆除。被訴強(qiáng)制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為東仰陵村委會(huì)實(shí)施，但村民委員會(huì)等自治組織僅系行政機(jī)關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其“延長之手”。一、二審法院在賈十一已經(jīng)提供初步證據(jù)證明強(qiáng)制拆除行為雖以東仰陵村委會(huì)名義實(shí)施，但顯然系法定的職權(quán)主體基于征收職權(quán)組織、命令實(shí)施的情況下，僅以東仰陵村委會(huì)自認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制拆除為由，否定高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府為適格被告，系對法律規(guī)定的錯(cuò)誤理解，也有違職權(quán)法定原則，依法應(yīng)予糾正?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；第五款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第二款規(guī)定，當(dāng)事人對村民委員會(huì)、居民委員會(huì)受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。鑒于雙方至今未能通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議方式解決賈十一被拆除房屋的補(bǔ)償安置問題，本案應(yīng)以高新開發(fā)區(qū)管委會(huì)、宋營鎮(zhèn)政府和東仰陵村委會(huì)為共同被告，共同承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

綜上，賈十一的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案指令河北省高級人民法院再審；

二、再審期間，中止原裁定的執(zhí)行。

審判長　　耿寶建

審判員　　李智明

審判員　　楊科雄

二〇一九年十二月二十五日

法官助理臧震

書記員　　衛(wèi)倩男

本文轉(zhuǎn)自“網(wǎng)絡(luò)綜合平臺(tái)”如有侵權(quán)或其他問題，聯(lián)系刪除。