【專(zhuān)業(yè)解讀】

憲法、法律均規(guī)定地方政府實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)征收的前提是為公共利益之需要，2011年施行的《征收條例》第一次對(duì)公共利益進(jìn)行了界定。

應(yīng)該說(shuō)，鑒于我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，界定公共利益是比較困難的。但筆者認(rèn)為，公共利益應(yīng)反映廣大公眾之意思及利益，應(yīng)當(dāng)排斥經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目?！墩魇諚l例》第8條使用了列舉、概括式的方法對(duì)公共利益進(jìn)行了界定，并沒(méi)有用排除式來(lái)限制對(duì)公共利益的擴(kuò)大適用。

特別是《征收條例》第8條第5項(xiàng)的規(guī)定，雖然有“危房集中”、“基礎(chǔ)設(shè)施落后”的限定條件，但“舊城區(qū)改建”的彈性空間確實(shí)比較大，各種各樣的征收拆遷活動(dòng)，似乎都可以裝的進(jìn)去。所以，《征收條例》第8條對(duì)公共利益的界定并不嚴(yán)謹(jǐn)。

需要指出的是，誰(shuí)來(lái)決定項(xiàng)目的“公共利益”屬性，認(rèn)定“公共利益”的程序，特別是如何保障被征收人的話(huà)語(yǔ)權(quán)等，目前也沒(méi)有明確的規(guī)范。

當(dāng)然，因公共利益或商業(yè)利益項(xiàng)目的建設(shè)活動(dòng)，并不一定影響不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人獲得的補(bǔ)償利益。即便是商業(yè)利益的建設(shè)活動(dòng)，開(kāi)發(fā)商與被拆遷人進(jìn)行的協(xié)商談判，同樣也會(huì)考驗(yàn)著被拆遷人的協(xié)商談判等綜合應(yīng)對(duì)能力。當(dāng)然，在目前地方政府存在財(cái)政、政績(jī)等因素的考量，往往會(huì)與民爭(zhēng)利，這就必然會(huì)導(dǎo)致地方政府在制定征收補(bǔ)償安置時(shí)，精心算計(jì)征收成本。

【案例評(píng)析】

基本案情:

原告宣懿成等18人系浙江省衢州市柯城區(qū)衛(wèi)寧巷1號(hào)（原14號(hào)）衢州府山中學(xué)教工宿舍樓的住戶(hù)。2002年12月9日，衢州市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)根據(jù)第三人建設(shè)銀行衢州分行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)衢州分行）的報(bào)告，經(jīng)審查同意衢州分行在原有的營(yíng)業(yè)綜合大樓東南側(cè)擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)項(xiàng)目。

同日，衢州市規(guī)劃局制定建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)，衢州分行為擴(kuò)大營(yíng)業(yè)用房等，擬自行收購(gòu)、拆除占地面積為205平方米的府山中學(xué)教工宿舍樓，改建為露天停車(chē)場(chǎng)，具體按規(guī)劃詳圖實(shí)施。18日，衢州市規(guī)劃局又規(guī)劃出衢州分行擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)用地平面紅線(xiàn)圖。

20日，衢州市規(guī)劃局發(fā)出建設(shè)用地規(guī)劃許可證，衢州分行建設(shè)項(xiàng)目用地面積756平方米。

25日，被告衢州市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)衢州市國(guó)土局）請(qǐng)示收回衢州府山中學(xué)教工宿舍樓住戶(hù)的國(guó)有土地使用權(quán)187．6平方米，報(bào)衢州市人民政府審批同意。

同月31日，衢州市國(guó)土局作出衢市國(guó)土(2002)37號(hào)《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），并告知宣懿成等18人其正在使用的國(guó)有土地使用權(quán)將收回及訴權(quán)等內(nèi)容。該《通知》說(shuō)明了行政決定所依據(jù)的法律名稱(chēng)，但沒(méi)有對(duì)所依據(jù)的具體法律條款予以說(shuō)明。原告不服，提起行政訴訟。

司法裁判：

浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院作出了（2003）柯行初字第8號(hào)《行政判決書(shū)》，判決認(rèn)為：被告衢州市國(guó)土局作出《通知》時(shí)，雖然說(shuō)明了該通知所依據(jù)的法律名稱(chēng)，但并未引用具體法律條款。在庭審過(guò)程中，被告辯稱(chēng)系依據(jù)《土地管理法》第58條第1款作出被訴具體行政行為?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款規(guī)定：“有下列情況之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：

(一)為公共利益需要使用土地的；

(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；……?！?衢州市國(guó)土局作為土地行政主管部門(mén)，有權(quán)依照《土地管理法》對(duì)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地的使用權(quán)進(jìn)行管理和調(diào)整，但其行使職權(quán)時(shí)必須具有明確的法律依據(jù)。

被告在作出《通知》時(shí)，僅說(shuō)明是依據(jù)《土地管理法》及浙江省的有關(guān)規(guī)定作出的，但并未引用具體的法律條款，故其作出的具體行政行為沒(méi)有明確的法律依據(jù)，屬于適用法律錯(cuò)誤。本案中，衢州市國(guó)土局提供的衢州市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(2002)35號(hào)《關(guān)于同意擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的批復(fù)》《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)審批表》《建設(shè)銀行衢州分行擴(kuò)建營(yíng)業(yè)用房建設(shè)用地規(guī)劃紅線(xiàn)圖》等有關(guān)證據(jù)，難以證明其作出的《通知》符合《土地管理法》第58條第1款規(guī)定的“為公共利益需要使用土地”或“實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改造需要調(diào)整使用土地”的情形，主要證據(jù)不足，故被告主張其作出的《通知》符合《土地管理法》規(guī)定的理由不能成立。

根據(jù)《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋的規(guī)定，在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，被告不提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)和依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)和依據(jù)。綜上，被告作出的收回國(guó)有土地使用權(quán)具體行政行為主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤。遂判決撤銷(xiāo)被告衢州市國(guó)土資源局于2002年12月31日作出的衢市國(guó)土(2002)第37號(hào)《收回國(guó)有土地使用權(quán)通知》。

簡(jiǎn)要評(píng)析：

正確界定和適用“公共利益”，對(duì)于維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益十分必要。征收需要符合公共利益之目的，行政機(jī)關(guān)對(duì)此需要提供證據(jù)加以證明。本案中，被告提供的證據(jù)不足以證明因公共利益建設(shè)項(xiàng)目需要，法院繼而作出撤銷(xiāo)的判決。筆者注意到，這個(gè)案件的判決還是比較早的。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化熱潮下，法院對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收決定案件進(jìn)行審理時(shí)，是否符合“公共利益”，也是合法性審查的一個(gè)方面。

【實(shí)務(wù)應(yīng)對(duì)】

實(shí)踐中，不少商品房開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，地方政府打著“舊村改造”、“舊城改造”、“棚戶(hù)區(qū)改造”等名義實(shí)施征收。被征收人要詳細(xì)了解實(shí)施征收的具體建設(shè)項(xiàng)目，以及發(fā)展、規(guī)劃、國(guó)土等職能部門(mén)作出項(xiàng)目材料。如果是為商業(yè)利益的開(kāi)發(fā)建設(shè)，被征收人可以在地方政府舉行的聽(tīng)證會(huì)上，或在法院審理征收決定、征收補(bǔ)償決定案件的庭審中，提出法律意見(jiàn)。

【法規(guī)鏈接】

《憲法》

第10條 國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

《民法總則》

第117條　為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償。

《物權(quán)法》

第42條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》

第25條 城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)建筑物維護(hù)管理，延長(zhǎng)建筑物使用壽命。對(duì)符合城市規(guī)劃和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在合理使用壽命內(nèi)的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除。

《城市房地產(chǎn)管理法》

第6條　為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

《土地管理法》

第2條 國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

《征收條例》

第2條 為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱(chēng)被征收人）給予公平補(bǔ)償。

第8條　為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：

（一）國(guó)防和外交的需要；

（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

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