?。?018）晉行終117號

　　上訴人（原審原告）劉海紅，男，漢族，1962年2月18日生，住山西省霍州市。

　　委托代理人吳云鵬，山西旭辰律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）霍州市人民政府，住所地霍州市開元街。

　　法定代表人黃曉君，市長。

　　委托代理人孟文會，市政府法制辦主任。

　　委托代理人李世強，山西謙誠律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府，住所地霍州市閆家莊村。

　　法定代表人張偉，鄉(xiāng)長。

　　出庭應訴人武曉偉，副鄉(xiāng)長。

　　委托代理人胡超，山西謙誠律師事務所律師。

　　上訴人劉海紅因訴霍州市人民政府、霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府拆遷行政強制一案，不服山西省運城市中級人民法院（2017）晉08行初69號行政判決，向本院提起上訴。

　　本院受理后依法組成合議庭公開開庭進行了審理。

　　上訴人劉海紅及其委托代理人吳云鵬，被上訴人霍州市人民政府的委托代理人孟文會、李世強，被上訴人霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府副鄉(xiāng)長武曉偉、委托代理人胡超到庭參加訴訟。

　　本案現已審理終結。

　　原審查明，2016年6月21日，山西省人民政府出臺《山西省采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案（2016-2018年）》，實施采煤沉陷區(qū)搬遷安置、土地復墾、地災治理、生態(tài)恢復等綜合治理，制定了年度搬遷安置任務。

　　2016年9月7日，霍州市人民政府下發(fā)《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案》，該方案規(guī)定，對采煤沉陷區(qū)受損嚴重的村莊采取貨幣補償和存量房回購以及個別村進行集中建設的搬遷安置方式進行治理；補助標準按戶均60平方米進行補償，每平方米造價2014元，戶均搬遷成本12.08萬元；如采取存量房回購或集中新建方式安置，超出60平方米部分的，由個人以成本價補齊；采煤沉陷區(qū)搬遷戶數參照國土部門出具的房屋宅基確權結果給予補償；各相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦負責對本轄區(qū)范圍內涉及村（居）進行入戶調查，對搬遷戶數、人數及搬遷意向等認真摸底，登記造冊，并在相關村顯著位置進行公示，將摸底情況上報，并要相應成立沉陷區(qū)治理領導組辦公室，負責村民安置方式的確定、與搬遷戶簽訂搬遷協(xié)議、回購房相關手續(xù)的審核。

　　原告所在的陶唐峪鄉(xiāng)辛莊村屬于沉陷區(qū)治理范圍，2016年9月7日，經村兩委、村拆遷領導組及村民代表參加的會議評議，確定了第一批30戶危房（戶）并予公示。

　　公示的30戶戶主姓名中包括原告劉海紅。

　　2016年11月23日，原告簽署了《申請書》、《自行搬遷申請》，其中載明:劉海紅住房因采煤沉陷造成房屋地基下沉、嚴重裂縫、傾斜塌陷形成危房無法居住，根據國家相關政策特申請采煤沉陷區(qū)綜合治理資金補助，并自愿拆除危房，按時搬遷轉移，拆除后所有手續(xù)及土地產權交由集體。

　　同日原告填報了《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理登記表》，登記表上有窯洞照片，原告確認簽字及摸底情況說明:該戶是危房，已確權；危房四至:東至劉海斌、西、南、北至路，村委會簽章。

　　同日，原告與村委會簽訂《采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置協(xié)議》，協(xié)議中載明:乙方（劉海紅）的位于××區(qū)住××區(qū)，乙方家庭成員有劉海紅、王增愛、劉曉楠；本協(xié)議內容已經征得乙方所有家庭成員同意，乙方有權代表其所有家庭成員簽訂本協(xié)議；乙方及家庭成員同意采取貨幣補償安置方式；安置戶拆除后，相關單位、村委會兩級進行驗收，驗收合格撥付總資金的60%，剩余30%省、市驗收后撥付（另10%個人承擔）；乙方負責在2016年11月24日前搬離舊房內一切生活設施及家具、生活用品，并自行拆除；乙方如拆除困難，可申請村集體進行拆除，拆除費用由乙方和村委會協(xié)商，乙方承擔。

　　原告給村委會交付了1萬元拆房費。

　　后原告家的房屋被村委會拆除，原告已領到部分補償款。

　　2017年8月4日，原告劉海紅以霍州市人民政府、霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府為被告，向洪洞縣人民法院起訴，請求:1、依法確認拆遷原告位于××區(qū)住宅東房、南房、水庫及沼氣池行政行為違法；2、依法判令被告賠償原告房屋經濟損失23萬元。

　　后原告劉海紅申請撤訴，洪洞縣人民法院于2017年9月11日作出（2017）晉1024行初31號行政裁定書，裁定準許原告劉海紅撤回起訴。

　　原判認為，本案爭執(zhí)焦點有二:一、原告以同一事實和理由向本院起訴應否受理。

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第十五條 規(guī)定，以縣級人民政府為被告，應由中級人民法院管轄。

　　原告劉海斌以霍州市人民政府、霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府為被告，向洪洞縣法院起訴，不符合上述法律有關級別管轄的規(guī)定。

　　其隨后向洪洞縣法院申請撤訴后，以同一事實和理由向本院起訴。

　　以上事實與原告所述為糾正管轄錯誤而撤訴相吻合。

　　雖然原告在處理管轄錯誤上存在失誤，但原告初次起訴確實存在管轄錯誤問題，因此原告向本院起訴不屬于《最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第四十四條 規(guī)定的“已撤回起訴，無正當理由再行起訴的”情形，原告的起訴應當受理。

　　被告認為原告撤訴后以同一事實和理由再次起訴應駁回其起訴的主張，不予采納。

　　二、被告霍州市人民政府、被告霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府對原告的東房、南房、水庫及沼氣池是否實施了違法拆遷行為。

　　1、是否存在強制搬遷。

　　本案中，原告作為危房（戶）納入搬遷補償范圍，由原告所在的陶唐峪鄉(xiāng)辛莊村通過村兩委、村拆遷領導組及村民代表會議評議的方式確定，有原告自己的申請，表明自愿搬遷轉移，不存在強制搬遷。

　　2、關于搬遷戶的拆遷范圍。

　　《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案》規(guī)定，采煤沉陷區(qū)搬遷戶數參照國土部門出具的房屋宅基確權結果給予補償。

　　因此，搬遷戶是以房屋宅基來區(qū)分，搬遷戶的拆遷范圍是以宅基為單位，包括該戶宅基及其上所有房屋。

　　原告填報的《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理登記表》中載明的危房四至正是原告宅基四至，證明原告知曉拆遷范圍，該拆遷范圍符合《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案》規(guī)定，因此，原告的東房、水庫及沼氣池均屬于拆遷范圍，應予拆遷。

　　3、對原告東房、南房、水庫及沼氣池的拆除行為是否二被告實施。

　　原告房屋的拆除，原告陳述自己申請并向村委會支付拆房費后，由村委會實施；原告又稱村委會的拆遷行為代表二被告，本身自相矛盾。

　　原告認為村委會的拆遷行為代表二被告，無相關證據證實，本院不予采信。

　　二被告所述原告房屋的拆除系原告自愿、自費委托村委會所為，有原告簽署的兩份申請及向村委會交付拆房費用等證實，本院予以采信。

　　因此，對原告東房、南房、水庫及沼氣池的拆除行為并非二被告實施。

　　綜上，被告霍州市人民政府、被告霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府并未對原告的東房、水庫及沼氣池實施拆除行為，原告訴請確認被告拆遷原告的東房、南房、水庫及沼氣池行政行為違法，無事實依據，其理由不能成立。

　　判決駁回原告劉海紅的訴訟請求。

　　劉海紅上訴稱，1、二被上訴人故意改變文件精神，用補助代替補償，侵犯上訴人利益。

　　2015年3月5日山西省人民政府辦公廳下發(fā)山西省采煤沉陷區(qū)治理方案，采用搬遷重建方式治理，補助標準為按每戶60平米進行補助，每平米造價2014元，戶均搬遷成本12.08元，超出60平米部分由個人以成本價購買，可對戶型、戶型比例和每戶建筑面積進行合理調整。

　　而霍州市人民政府《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案》故意改變上級規(guī)定，其將補助標準表述為:補助標準為按每戶60平米進行補償，每平米造價2014元，戶均搬遷成本12.08元，超出60平米部分由個人以成本價購買。

　　上級規(guī)定的補助標準無論前綴和后綴都在說補助，而霍州市人民政府重述的補助標準中前綴還是補助，后綴變成了補償。

　　省政府文件中的補助是指將來搬遷戶入住移民小區(qū)的補助，類似安家費，限定于搬遷重建方式，而霍州市人民政府從一開始就偷換概念，以安置補助費代替地上附著物（房屋）和青苗的補償費。

　　將上訴人應得的地上附著物（房屋）和青苗的補償費悄悄替納入安置補助費，將上訴人選擇的貨幣補償方式（非補助）變的消失，以一費代替兩費，以補助混淆補償。

　　對安置補助費和地上附著物及青苗的補償費同時存在，霍州市人民政府應當是明知的。

　　2、二被告上訴人征收土地程序違法。

　　被上訴人在本次征收集體土地活動中，只公布安置補助方案，不公布補償方案，也不公布農業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償期限等，甚至連最基本的拆遷許可證也沒有向一審人民法院遞交，僅憑格式化的申請書，協(xié)議書，就將上訴人房屋共10間全部拆除，明顯行政行為不當。

　　最高人民法院關于嚴格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知明確提到:當前征收拆遷主要問題集中在違法征收土地和房屋、補償標準偏低、實施程序不規(guī)范、濫用強制手段和工作方法簡單粗暴等方面。

　　各級人民法院要結合當地實際，認真研發(fā)受案范圍、立案條件、審理標準、執(zhí)行方式等具體法律適用問題，著力解決群眾反映強烈的補償標準過低、補償不到位、行政權力濫用等突出問題。

　　為此請二審人民法院予以糾正。

　　3、一審法院認定上訴人的拆遷范圍包括上訴人的東房、南房、水庫及沼氣池，缺乏事實依據。

　　根據被上訴人提供的《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理登記表》，該證據中關于采煤沉陷區(qū)治理危房情況及采煤沉陷區(qū)綜合治理房相片顯示危房為3間窯洞，經上訴人簽字確認，而該證據中載明的危房四至并未經上訴人簽字確認，上訴人知曉的拆遷范圍為危房3間窯洞，一審法院認定上訴人知曉拆遷范圍為宅基上及其所有房屋，缺乏事實依據。

　　二被上訴人在沒有雙方協(xié)議認可的具體拆遷房屋的情況下，而僅按照其規(guī)定的搬遷戶以宅基為單位，對上訴人宅基上房屋建筑全部予以拆遷，該拆遷行為違法。

　　4、辛莊村村委會對上訴人的東房、水庫及沼氣池拆除行為，是受二被上訴人委托實施的行政行為。

　　依據2016年9月7日霍州市人民政府《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案》及2015年3月20日山西省人民政府辦公廳下發(fā)《關于印發(fā)山西省采煤沉陷區(qū)治理2015年行動方案的通知》中規(guī)定:各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是采煤沉陷區(qū)治理的項目實施主體，具體落實采煤沉陷區(qū)治理中的各項任務。

　　而實際實施治理拆遷工作為陶唐峪鄉(xiāng)辛莊村委會，由村委會具體與搬遷戶簽訂協(xié)議并負責具體工作，且二被上訴人對陶唐峪鄉(xiāng)辛莊村具體治理拆遷安置的相關協(xié)議及工業(yè)內容均予以認可，顯然村委會的行為是受二被上訴人委托。

　　治理安置拆遷是一套完整的系統(tǒng)工程，不可分割，雖然上訴人與村委會簽訂《采煤沉陷區(qū)治理搬遷安置協(xié)議》，約定自行拆除或申請村集體拆除，但村委會的拆除行為系受政府委托履行行政行為，一審法院認定拆遷行為系村委會所為，顯然違背政府部門相關文件的規(guī)定及脫離本案的基本事實，請二審查明予以糾正。

　　霍州市人民政府定在2017年底拆除2163戶，完成拆遷任務，現在只拆了30家，基本無望完成，移民小區(qū)建設也不見蹤影，已經有群眾在原地基上重新建房，由于被上訴人不嚴謹和不誠信的行政行為，導致上訴人無家可歸，上訴人老母親也不能住在故居頤養(yǎng)天年，只能跟隨上訴人顛泊，而本村當初并不積極配合拆遷的農戶房子完好如初，正常生活。

　　綜上所述，本案違法征收土地和房屋、以補助變相取消補償、實施程序不規(guī)范而給上訴人帶來種種困境，一審法院認定事實錯誤，判決缺乏事實及法律依據，為此請二審依法撤銷一審判決，改判確認二被上訴人行政行為違法。

　　被上訴人霍州市人民政府、霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府未提交書面答辯狀，當庭答辯稱:1、上訴人在上訴狀中的第一部分認為霍州市人民政府頒發(fā)的文件是違法的，對這個文件的合法性上訴人在一審中從來沒有提過異議，因此不能作為二審審查的范圍。

　　2、上訴人在上訴狀中稱，本次拆遷沒有辦理拆遷許可證等相關程序性的文件，實際上上訴人將行政強制拆遷和一般的強制性拆遷混淆在一起，一般的拆遷需要經過審批和辦理相關的許可證才能夠拆遷，本次的綜合性治理工作方案和一般的完全不同，采取的是自愿申請的方式，所以說不存在土地征收行為等，上訴人實際上將沉陷區(qū)的治理和政府征收相混淆。

　　3、一審已經查明，本案所稱的拆除是上訴人自己提出事申請，上訴人自費委托工程隊拆除的，既有上訴人的申請書，又有上訴人提交的村委會轉賬憑證，這是上訴人向法庭提交的，每個院落提交一萬元，一審認定的事實完全是正確，本案根本不存在所謂的行政強制拆除違法的行為，因此，上訴人所稱的行政強制拆除違法是不存在的，霍州市政府從未委托任何機構實施行政強制行為，關于行政違法上訴請求不能成立，一審對這一部分的認定是清楚的。

　　4、關于賠償訴訟請求，上訴人所填寫的霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理表中房屋四至和宅基地的四至是完全一致，就是要拆除四至范圍內的房屋，根據山西省和霍州市的拆遷政策完全一致，既然上訴人填寫的霍州市采煤沉陷區(qū)違法的四至一審認定拆除范圍就宅基地使用范圍內的所有危房，不存在任何違法。

　　采煤沉陷區(qū)綜合治理中，原告自愿申請拆除的是危房，經過認定是無法安全居住的房屋，根據山西省政府制定的方案，上訴狀中12.08元是錯誤的，戶均補償是12.08萬元，自愿申請拆除的是危房，是沒有價值的房屋。

　　綜上，上訴人的上訴請求部分超出了一審的部分，不在本案范圍，一審的認定事實是清楚的，一審駁回的賠償請求是完全正確的。

　　本院經審理查明的事實與原審法院查明的事實基本一致，本院予以確認。

　　本院認為，本案存在以下爭議焦點:

　　一、本案所涉拆遷行為的性質。

　　1、二被上訴人是否存在征收行為的問題。

　　根據山西省人民政府發(fā)布的《山西省采煤沉陷區(qū)治理工作方案（2016-2018）》及霍州市人民政府發(fā)布的《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案（2016-2017年）》，采煤沉陷區(qū)綜合治理工作以徹底解決采煤沉陷區(qū)人居環(huán)境突出問題為重點，全面實施采煤沉陷區(qū)搬遷安置、土地復墾、地災治理、生態(tài)恢復等綜合治理，恢復和改善采煤沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境，改善受災群眾的居住條件、生產條件、生活質量。

　　治理方式，根據實際，對采煤沉陷區(qū)內受損村莊采取貨幣補償和存量房回購經及個別村進行集中建設的搬遷安置方式進行治理。

　　補助標準為按戶均60平米進行補助（霍州市人民政府在此處使用了“補償”一詞）。

　　由上述文件可以看出，二被上訴人的采煤沉陷區(qū)治理行為應為補助性質，并不存在被上訴人所稱的征收行為。

　　上訴人所稱被上訴人所頒發(fā)的有關沉陷區(qū)綜合治理文件違反上級規(guī)定將補助代替補償，因涉及規(guī)范性文件的規(guī)范性審查問題，根據《最高人民法院關于適用的解釋》第一百四十六條之規(guī)定“公民、法人或者其他組織請求人民法院一并審查行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件，應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。

　　”上訴人在一審中從未對此提出進行審查，故本院采納被上訴人一方的答辯意見，對此文件的合法性不作審查。

　　對于上訴人的代理人在庭審中所稱“政府對采煤沉陷區(qū)進行治理中的性質應為征收搬遷，因為，除了征收搬遷和征用搬遷，不應該存在第三種搬遷”的觀點，本院不予采納。

　　本院認為，征收是指征收主體國家基于公共利益的需要，以行政權取得集體、個人財產所有權并給予適當補償的行政行為，征收時需要依照法律規(guī)定的權限和程序。

　　而本案所涉的搬遷行為，是政府對沉陷區(qū)生態(tài)環(huán)境進行治理中的一個環(huán)節(jié)，根據上述文件，并未涉及房屋或宅基地征收事項，而根據上訴人與村委簽訂的搬遷安置協(xié)議，其房屋自行拆除后土地產權收歸集體所有。

　　綜上，被上訴人霍州市人民政府和霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府均未對上訴人的房屋和宅基地進行過征收，被上訴人主張政府應按房屋征收拆遷對其進行補償于法無據，本院不予支持。

　　本案所涉拆遷行為是否行政行為的問題。

　　根據山西省人民政府發(fā)布的《山西省采煤沉陷區(qū)治理工作方案（2016-2018）》及霍州市人民政府發(fā)布的《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理工作方案（2016-2017年）》的規(guī)定，采煤沉陷區(qū)綜合治理是霍州市政府的工作職責，并且為此專門成立了霍州煤沉陷區(qū)治理工作領導組，各相關鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦是采煤沉陷區(qū)治理的項目實施主體，負責具體落實采煤沉陷區(qū)治理中的各項任務，其具體工作包括:負責村民安置方式的確定、與搬遷戶簽訂搬遷協(xié)議、回購房相關手續(xù)的審核等工作。

　　但在實際工作中，市政府、鄉(xiāng)政府并未實際參與搬遷行為，也未與搬遷戶簽訂搬遷協(xié)議，而是由村委與搬遷戶簽訂協(xié)議，約定由搬遷戶自行拆除，經驗收合格后分批撥付搬遷安置補助。

　　對于上訴人所稱，治理安置拆遷是一套完整工程，二被上訴人對陶唐峪鄉(xiāng)辛莊村具體治理拆遷安置的相關協(xié)議及工作內容均予以認可，顯然村委會的行為是受二被上訴人委托。

　　本院認為，采煤沉陷區(qū)治理工作中存在發(fā)布公告、組織領導拆遷工作、發(fā)放補助金等若干行政行為，簽訂安置協(xié)議是采煤沉陷區(qū)治理工作的一部分，但簽訂協(xié)議的行為與具體的拆除房屋行為是兩個獨立的行為，不能混作一談。

　　二被上訴人認可上訴人與村委簽訂的治理搬遷安置協(xié)議，并不能說明二被上訴人委托過村委進行拆遷。

　　結合本案上訴人的訴訟請求及經過質證的證據來看，本案所涉的拆遷行為完全是當事人自愿委托霍州市陶唐峪鄉(xiāng)辛莊村委進行的，二被上訴人既未委托村委進行拆遷，也沒有自己實施拆遷行為，故該拆遷行為不具有行政屬性，不能認定為行政行為。

　　二、拆遷行為是否存在強制實施的問題。

　　根據上訴人及被上訴人一方提供的證據表明，本案的拆遷行為系上訴人自愿履行，不存在強制實施。

　　上訴人在庭審中所稱該沒有與具體實施拆遷的工程隊簽訂過“拆房協(xié)議書”，對原審被告提供的這份協(xié)議書上的簽名予以否認。

　　但從其認可的《拆遷意見協(xié)議》、《申請書》、《自行搬遷申請》和《霍州市采煤沉陷區(qū)綜合治理登記表》及其作出的向村委交納一萬元的拆遷費的陳述，均表明拆遷行為系其自愿委托他人實施，并不存在任何強制行為。

　　至于其所述拆房時不在現場，鑒于其已委托他人進行拆除，并且沒有只有其在現場方可實施的特別約定，其是否在現場并不影響委托行為的效力。

　　故本案中的拆遷行為并不存在強制實施。

　　三、上訴人劉海紅所稱拆遷超出協(xié)議范圍問題。

　　霍州市陶唐峪鄉(xiāng)辛莊村委并沒有接受二被上訴人的委托對上訴人的房屋進行拆遷，而是接受上訴人劉海紅的委托對其房屋進行拆除，雙方的委托關系屬平等主體之間的民事法律關系，對村委在接受委托后是否超出原協(xié)議簽訂的拆除范圍進行拆除不屬于本案審查的范圍。

　　綜上所述，被上訴人霍州市人民政府、霍州市陶唐峪鄉(xiāng)人民政府并未對上訴人劉海紅的東房、南房、水庫及沼氣池實施拆遷行為，上訴人劉海紅所述要求確認二被上訴人拆遷其東房、南房、水庫及沼氣池實施行為違法沒有事實根據，應當裁定駁回其起訴。

　　原審法院依照《最高人民法院關于執(zhí)行若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定判決駁回原審原告劉海紅的訴訟請求屬適用法律錯誤，應予糾正。

　　根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條 、第八十九條 第一款 第（二）項 ，《最高人民法院關于適用的解釋》第六十九條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定如下:

　　撤銷山西省運城市中級人民法院（2017）晉08

　　行初69號行政判決；

　　駁回劉海紅的起訴。

　　一審案件受理費50元、二審案件受理費50元，退還上訴人（原審原告）劉海紅。

　　本裁定為終審裁定。

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