?。?017）晉行終764號

　　上訴人（原審原告）李惠琴，女，1963年6月3日生，漢族，介休市紡織廠退休職工，現(xiàn)住山西省介休市。

　　委托代理人李鮮云，女，1964年4月25日生，漢族，介休市紡織廠退休職工，現(xiàn)住山西省介休市。

　　系上訴人李惠琴之妹。

　　被上訴人（原審被告）介休市住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局，住所地:山西省介休市北壇中路222號。

　　法定代表人楊建軍，局長。

　　委托代理人王亞壯，介休市住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局工作人員。

　　委托代理人王浩，山西浩順律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）介休市人民政府，住所地:山西省介休市西大街139號。

　　法定代表人張馳，市長。

　　委托代理人劉翠香，介休市人民政府房屋征收與安置辦公室工作人員。

　　委托代理人文俊英，山西旭日明律師事務(wù)所律師。

　　上訴人李惠琴因訴被上訴人介休市住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局（簡稱介休市住建局）、介休市人民政府（簡稱介休市政府）不履行法定職責(zé)一案，不服山西省晉中市中級人民法院（2017）晉07行初18號行政判決，向本院提起上訴。

　　本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。

　　上訴人李惠琴的委托代理人李鮮云，被上訴人介休市住建局委托代理人王亞壯、王浩，被上訴人介休市政府委托代理人劉翠香、文俊英到庭參加訴訟。

　　本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審法院查明，原告李惠琴在介紡80樓租住有屬于原介休市紡織廠的地下室一間。

　　截止本案開庭時(shí)，原告李惠琴所租地下室所在樓房還未被拆遷。

　　自2006年介休市南北河沿改造工程開始，介紡80樓的拆遷安置工作開始啟動，但該工程未能完成拆遷安置。

　　2007年,介紡80樓又被納入介休市北壇小學(xué)拆遷改造工程范圍。

　　該工程指揮部開始征求介紡80樓住戶意見并進(jìn)行拆遷安置，而后開始修建文祥苑回遷安置樓對介紡80樓住戶進(jìn)行拆遷安置。

　　但因諸多問題，未能成功進(jìn)行安置。

　　在經(jīng)過多次反復(fù)協(xié)商后，2014年9月17日，介休市人民政府以介政辦函[2014]117號《介休市人民政府辦公室關(guān)于原介紡80樓住戶搬遷安置的協(xié)調(diào)安排會議紀(jì)要》的方式，議定將介紡80樓有產(chǎn)權(quán)的93戶住戶安置在綠都小區(qū)。

　　2015年3月10日，介休市人民政府又以介政紀(jì)辦函[2015]8號《介休市人民政府辦公室關(guān)于妥善安置介紡80樓地下室、排房住戶的協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》（簡稱《8號紀(jì)要》）的方式，議定將介紡80樓地下室、排房72戶住戶采取分類安置和住戶自愿選擇的方式進(jìn)行安置。

　　住戶可以選擇安置在廉租房、購買經(jīng)濟(jì)適用房和一次性貨幣結(jié)清三種方式進(jìn)行安置。

　　廉租房可選擇房源為?？导卧妨夥亢臀南樵沸^(qū)保障房，經(jīng)濟(jì)適用住房可選擇房源為?？导卧妨夥?、文祥苑小區(qū)保障房和安康嘉苑經(jīng)適房。

　　原告李惠琴因不服《8號紀(jì)要》議定的安置方式，以與二被告有約定，應(yīng)將其安置于綠都小區(qū)六層等請求為由，提起訴訟。

　　原審法院認(rèn)為，原告李惠琴的訴訟請求為:一、被告按照2008年拆遷時(shí)的約定還我綠都小區(qū)六層住房，履行恢復(fù)當(dāng)時(shí)北壇小學(xué)拆遷指揮部”告知書”、2008年10月25日”關(guān)于介紡80樓搬遷和解決冬季供暖的會議紀(jì)要”；二、對于被告不依法履行未按照約定違法變更的《8號紀(jì)要》及擅自賣我綠都小區(qū)住房的行政亂作為依法追責(zé)；三、要求被告對我給予搬遷沒還房這段時(shí)間依法補(bǔ)償，以及艱難維權(quán)遭受精神打擊、經(jīng)濟(jì)損失協(xié)商補(bǔ)償。

　　因?yàn)樵胬罨萸俚脑V訟請求不明確不具體，經(jīng)庭審時(shí)向原告李惠琴確認(rèn)，本院明確其訴訟請求應(yīng)為:1.請求二被告按約定歸還其綠都小區(qū)六層住房；2.對《8號紀(jì)要》依法追責(zé)；3.要求二被告對其未入住綠都小區(qū)而造成的損失予以賠償。

　　首先，關(guān)于原告李惠琴的第一個(gè)訴訟請求，原告李惠琴以《北壇小學(xué)拆遷指揮部告知書》（簡稱《告知書》）和《介休市城建局關(guān)于介紡80樓搬遷和解決冬季供暖的會議紀(jì)要》（簡稱《搬遷會議紀(jì)要》）為依據(jù)，認(rèn)為其已與二被告約定將其安置于綠都小區(qū)六層，故要求二被告履行約定歸還其綠都小區(qū)六層住房。

　　《告知書》和《搬遷會議紀(jì)要》這兩份證據(jù)的作出主體，一為介紡留守處和北壇小學(xué)拆遷改造指揮部，一為介休市城建局，作出時(shí)間均為2008年。

　　但在這兩份文件中，均未明確約定本案二被告要將原告李惠琴安置于綠都小區(qū)六層。

　　因此2008年作出的《告知書》和《搬遷會議紀(jì)要》不能證明原告李惠琴所請求的已和二被告約定了安置于綠都小區(qū)六層的主張。

　　綜合本案所有證據(jù)，也未能證明本案二被告和原告李惠琴明確約定過要將李惠琴安置于綠都小區(qū)，且其所租地下室至今還未拆除。

　　因此，原告李惠琴要求二被告按約定歸還其綠都小區(qū)六層住房的請求，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。

　　關(guān)于李惠琴的第二個(gè)訴訟請求，《8號紀(jì)要》只是對介紡80樓地下室、排房住戶提出安置解決辦法，還需要雙方協(xié)商一致通過簽訂安置協(xié)議等法律認(rèn)可的方式確認(rèn)后，才對雙方產(chǎn)生法律約束力。

　　僅該會議紀(jì)要對于原告李惠琴，并不具有強(qiáng)制約束力，也不對原告李惠琴產(chǎn)生直接影響，故原告的第二項(xiàng)訴訟請求，也缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。

　　關(guān)于李惠琴的第三個(gè)訴訟請求，原告未能提供相關(guān)證據(jù)，本院難以支持。

　　綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條 之規(guī)定，判決駁回原告李惠琴的訴訟請求。

　　李惠琴上訴稱:一、原判決事實(shí)不清、法理不明，不尊重歷史，不對被上訴人的行政亂作為、違約出售回遷房及十余年未安置補(bǔ)償?shù)叵率易舻男袨檫M(jìn)行追責(zé)，違反法律程序。

　?。ㄒ唬陡嬷獣泛汀栋徇w會議紀(jì)要》是針對全體80樓住戶、排房、地下室住戶的承諾，并非針對上訴人個(gè)人，更沒有寫明只安置1-4層有產(chǎn)權(quán)的住戶而不安置排房、地下室住戶。

　　《告知書》是廣而告之的意思。

　　《搬遷會議紀(jì)要》蓋有介休市住建局公章，第一句載明”2008年10月25日下午，召集介紡80樓全體住戶召開會議，會議就在選擇廠區(qū)新建80樓安置樓問題，搬遷優(yōu)惠條件問題以及解決今年冬季供熱問題進(jìn)行了通報(bào)”，上訴人就是全體住戶中的一員。

　?。ǘ┍簧显V人在拆遷時(shí)明知80樓排房、地下室住戶沒有產(chǎn)權(quán)，當(dāng)時(shí)就應(yīng)當(dāng)妥善安置。

　　因拆遷戶拒搬文祥苑，被上訴人出臺《告知書》，讓排房、地下室住戶按成本價(jià)買五層、六層，現(xiàn)上訴人要求其履行《告知書》和《搬遷會議紀(jì)要》所有承諾，原拆原蓋，整體搬遷。

　?。ㄈ陡嬷獣废逻_(dá)后，80樓地下室停止供曖、進(jìn)水、無法居住，開始拆除時(shí)也未對上訴人進(jìn)行安置。

　　《8號紀(jì)要》違背歷史、不履行承諾，嚴(yán)重侵害了上訴人的合法權(quán)益。

　　（四）上訴人經(jīng)過十年艱難維權(quán)，80樓有多人未等到回遷新房而離開人世，現(xiàn)在還有大量的人證、物證。

　　二、根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條 第一款 第（十一）項(xiàng) 、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第三十一條 、第三十二條 和《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第十五條 的規(guī)定，被上訴人不依法履行安置協(xié)議、承諾給上訴人造成損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)安置、賠償和補(bǔ)償責(zé)任。

　　故請求:撤銷山西省晉中市中級人民法院（2017）晉07行初18號行政判決，支持上訴人的一審訴訟請求。

　　介休市住建局辯稱:一、原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。

　　答辯人在介休市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮下，在充分尊重客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上，和介休市征收安置辦等相關(guān)單位共同辦理80樓征收安置任務(wù)，工作中一直注意維護(hù)李惠琴的合法權(quán)益，積極與市政府、介休紡織廠、介休綠都房地產(chǎn)開發(fā)公司協(xié)商，及時(shí)答復(fù)上訴人訴求，沒有違反行政法規(guī)的行為。

　　原審法院依法審理，判決結(jié)果合情合法。

　　二、答辯人不存在不履行法定職責(zé)的行為。

　?。ㄒ唬┙榧?0樓建造于1980年，有4棟四層蓋板住宅樓，住有12個(gè)單元96戶，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為部分產(chǎn)權(quán)；地下室住戶58戶、排房住戶14戶，地下室、排房屬于介紡分配的租賃住房，職工定期向企業(yè)房管科繳納租金，屬于國有資產(chǎn)，住戶沒有產(chǎn)權(quán)。

　　上訴人所稱的《告知書》是2006年--2008年間介休市南北河沿改造工程指揮部的一個(gè)意見稿，由于96戶80樓住戶拒絕搬遷到第一期安置房，故該意見稿沒有實(shí)施。

　　綠都小區(qū)屬于商品房性質(zhì)，在第二期安置過程中，開發(fā)商綠都房地產(chǎn)公司與93戶80樓有產(chǎn)權(quán)的住戶都簽訂了購房協(xié)議。

　　考慮到上訴人等72戶地下室住戶、排房住戶的實(shí)際困難，市政府才召集相關(guān)部門研究出臺了《8號紀(jì)要》，采取了分類安置和住戶自愿選擇的方式對80樓地下室、排房住戶進(jìn)行安置。

　　按照《8號紀(jì)要》，目前72戶中的70戶已辦理了具體征收安置手續(xù)，只剩余上訴人等兩戶。

　　現(xiàn)已經(jīng)給上訴人留有安置房，如果其同意隨時(shí)可以入住。

　?。ǘ?號紀(jì)要》的安置辦法確實(shí)可行，但上訴人一直要求按照有產(chǎn)權(quán)住戶進(jìn)行安置，確實(shí)不符合實(shí)際情況。

　　介休市、晉中市兩級政府均對上訴人要求在綠都小區(qū)進(jìn)行安置的上訪訴求作出了不予支持的信訪答復(fù)意見。

　　綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，應(yīng)當(dāng)駁回上訴，維持原判。

　　介休市政府辯稱:政府不存在不履行法定職責(zé)的行為，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。

　　本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與原審判決認(rèn)定的事實(shí)基本一致。

　　另查明:訴涉綠都小區(qū)用于安置拆遷戶的樓房共有四棟，分別建有五層和六層。

　　80樓已安置拆遷戶（包括地下室、排房住戶）均在簽訂拆遷安置協(xié)議后入住了約定的回遷房，上訴人對此沒有異議，亦認(rèn)可自己沒有與政府及相關(guān)工作部門簽訂過正式拆遷安置協(xié)議的事實(shí)。

　　80樓于2017年11月被拆除。

　　以上事實(shí)有原審證據(jù)、訴辯意見及庭審筆錄在案佐證。

　　本院認(rèn)為，本案爭議焦點(diǎn)為被上訴人是否負(fù)有按照承諾（在綠都小區(qū)六層）安置上訴人的義務(wù)。

　　一般來說，行政機(jī)關(guān)對行政相對人承擔(dān)的行政義務(wù)，可以因法定職責(zé)而產(chǎn)生，也可以因行政機(jī)關(guān)的先行行為、承諾、合同約定和附隨義務(wù)而產(chǎn)生。

　　本案中，被上訴人對上訴人原居住的80樓地下室實(shí)施拆遷，負(fù)有進(jìn)行安置的法定義務(wù)，但上訴人要求將其安置在綠都小區(qū)六層的主張，不同于已安置的其他80樓地下室住戶，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明此特別主張依法成立。

　　訴訟中，上訴人提供與此待證事實(shí)相關(guān)的證據(jù)只有《搬遷會議紀(jì)要》和《告知書》，但這兩份證據(jù)均沒有載明要將80樓地下室、排房住戶安置在綠都小區(qū)五、六層的內(nèi)容，且本案當(dāng)事人對《搬遷會議紀(jì)要》是否適用于上訴人等地下室住戶、《告知書》形成時(shí)間、是正式公布還是征求代表意見稿（無公章）等相關(guān)問題存在重大分歧，由于兩份證據(jù)形成時(shí)間距今較遠(yuǎn)，審理中對此類問題亦無法查實(shí)。

　　本院認(rèn)為，無論《告知書》是”合同要約”、”（征求）意見稿”，還是”擬定方案”，都不發(fā)生合同及承諾的法律效力，上訴人將”合同要約”等同于”合同”本身屬于法律認(rèn)識錯(cuò)誤。

　　上訴人關(guān)于政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾在2012年11月接待時(shí)承諾過在綠都小區(qū)五、六層安置地下室住戶的主張，缺乏其他客觀性證據(jù)證實(shí)，被上訴人對此又不予認(rèn)可，本院對此主張亦難以支持。

　　綜合本案全部訴訟證據(jù)，不能認(rèn)定被上訴人承諾過在綠都小區(qū)六層安置上訴人的事實(shí)，故上訴人要求回遷至綠都小區(qū)六層的訴訟請求因缺乏事實(shí)依據(jù)不能成立，建立在該基礎(chǔ)事實(shí)之上的其他賠償請求亦不能成立。

　　上訴人關(guān)于對《8號紀(jì)要》進(jìn)行追責(zé)的訴訟請求，經(jīng)原審法院釋明后仍然不明確、不具體，不符合訴訟條件。

　　綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，適用法律正確，判決結(jié)果并無不當(dāng)。

　　作為已被拆遷的介紡80樓原地下室住戶，上訴人在本案中的特定訴求雖因證據(jù)不足未得到支持，但并不影響其行使其他合法的拆遷安置權(quán)利，被上訴人也應(yīng)當(dāng)積極、妥善履行安置義務(wù)，保障上訴人享受到與其他地下室住戶同等的拆遷安置待遇。

　　依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條 第一款 第（一）項(xiàng) 的規(guī)定，判決如下:

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人李惠琴承擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

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