裁判要點(diǎn)

1.被征收人提起訴訟是否符合法定起訴條件的審查

因房屋被強(qiáng)制拆除而引發(fā)的行政訴訟。此類(lèi)案件中，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除房屋前未制作、送達(dá)書(shū)面法律文書(shū)的，因強(qiáng)制拆除行為系事實(shí)行為，當(dāng)事人想要獲得行政行為主體的相關(guān)信息和證據(jù)往往比較困難。法院在審查此類(lèi)案件的起訴條件時(shí)，應(yīng)根據(jù)案件具體情況合理分配舉證責(zé)任，適當(dāng)降低符合起訴條件的證明標(biāo)準(zhǔn)，只要相關(guān)證據(jù)能夠證明被訴行政機(jī)關(guān)作出該行為具有很大可能性，就應(yīng)認(rèn)定起訴有事實(shí)根據(jù)，以充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)。在判斷被告是否適格時(shí)，被訴行政機(jī)關(guān)在被征收人未簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，自愿交出房屋的情況下，具有強(qiáng)制拆除位于被征收房屋的動(dòng)因。除非其能夠提供證據(jù)證明案涉房屋是由其他責(zé)任主體自行決定拆除的，否則就應(yīng)推定是被訴行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。

2.公安機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)毀損已立案?jìng)刹榈恢蔽醋鞒鼋Y(jié)論，人民法院如何審理強(qiáng)拆訴訟案件

首先，被征收人的起訴符合法定條件，強(qiáng)拆訴訟案件無(wú)須等待偵查終結(jié)即應(yīng)繼續(xù)審理。其次，即便人民法院認(rèn)為案件審理須以公安機(jī)關(guān)偵查結(jié)論為依據(jù)，也應(yīng)參照適用根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定，裁定中止訴訟。人民法院受理案件后又以缺乏事實(shí)根據(jù)、起訴條件不成熟為由，裁定駁回起訴，適用法律錯(cuò)誤。再次，在公安機(jī)關(guān)遲遲未作出偵查結(jié)論的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)征詢(xún)公安機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。如果公安機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)一直未確定有犯罪事實(shí)，人民法院亦應(yīng)綜合全案情況進(jìn)行審查處理，否則被征收人將會(huì)因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)久偵未結(jié)而無(wú)法通過(guò)訴訟及時(shí)維護(hù)自己的權(quán)益。

裁判文書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2020）最高法行再21號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：沈家勇，男，1973年4月15日出生，漢族，住湖北省南漳縣。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：湖北省南漳縣人民政府，住所地湖北省南漳縣城關(guān)鎮(zhèn)萬(wàn)山路**。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：湖北省南漳縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府，住，住所地湖北省南漳縣城關(guān)鎮(zhèn)水鏡大道

再審申請(qǐng)人沈家勇因訴湖北省南漳縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)南漳縣政府）、湖北省南漳縣城關(guān)鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城關(guān)鎮(zhèn)政府）確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法一案，不服湖北省高級(jí)人民法院（2018）鄂行終899號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?019年9月24日作出（2019）最高法行申6889號(hào)行政裁定提審本案后，依法組成合議庭進(jìn)行審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

湖北省襄陽(yáng)市中級(jí)人民法院一審查明：2016年，南漳縣政府根據(jù)原國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、湖北省人民政府等用地批復(fù)，在南漳縣區(qū)域內(nèi)，啟動(dòng)新建鄭州至萬(wàn)州建設(shè)項(xiàng)目土地征收。南漳縣政府為房屋征收主體，南漳縣原國(guó)土資源局為房屋征收部門(mén)，城關(guān)鎮(zhèn)政府、南漳經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)為房屋征收實(shí)施單位。沈家勇位于南漳縣城關(guān)鎮(zhèn)徐庶廟村八組的房屋在本次征收紅線范圍內(nèi)。2017年3月8日，沈家勇向南漳縣公安局報(bào)警稱(chēng)，其廚房部分被他人拆除。經(jīng)公安部門(mén)調(diào)查確認(rèn)，當(dāng)日下午4時(shí)許，城關(guān)鎮(zhèn)政府拆遷專(zhuān)班通知施工人員對(duì)沈家勇家附近已被征收的土地表面附著物進(jìn)行清理，施工人員駕駛鉤機(jī)清理時(shí)，將沈家勇廚房西南角墻體損壞。2017年7月29日，沈家勇再次向南漳縣公安局報(bào)警稱(chēng)，其房屋被不明身份的人員拆毀。南漳縣公安局根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百一十條規(guī)定，于2017年12月25日作出南公（城）立字（2017）1072號(hào)立案決定書(shū)，決定對(duì)沈家勇財(cái)物被毀壞案立案?jìng)刹椤?/p>

該院另查明，2017年7月11日，沈家勇以2017年3月8日其廚房部分被他人拆除，公安機(jī)關(guān)不履行查處職責(zé)為由，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)南漳縣公安局不依法履行查處職責(zé)的行為違法。湖北省南漳縣人民法院審理后以沈家勇房屋被損毀系他人過(guò)失行為造成，不屬于違反治安管理行為為由，判決駁回沈家勇的訴訟請(qǐng)求。2017年8月29日，沈家勇又以2017年7月29日其房屋被不明身份的人員拆毀，公安機(jī)關(guān)不履行查處法定職責(zé)為由，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)南漳縣公安局不履行法定職責(zé)行為違法，并責(zé)令其對(duì)違法行為立案查處。湖北省南漳縣人民法院審理后以南漳縣公安局已按刑事案件立案，不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回沈家勇起訴。

湖北省襄陽(yáng)市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，沈家勇在其位于被征收范圍內(nèi)的房屋兩次被拆后，分別向公安機(jī)關(guān)報(bào)警請(qǐng)求查處，公安機(jī)關(guān)出警調(diào)查，并作出了相應(yīng)處理。其中，2017年3月8日，沈家勇的廚房部分被他人拆除，該拆除性質(zhì)已被人民法院生效行政判決確認(rèn)為他人過(guò)失行為造成，屬民事行為，故不屬于行政訴訟受案范圍。2017年7月29日，沈家勇的房屋被拆毀后，其以系不明身份人員拆毀其房屋為由，請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行查處法定職責(zé)，南漳縣公安局已決定對(duì)沈家勇財(cái)物被毀壞案作為刑事案件立案?jìng)刹?。在公安機(jī)關(guān)已介入刑事偵查，未作結(jié)論之前，刑事責(zé)任或者民事責(zé)任、行政侵權(quán)責(zé)任，均處于待定狀態(tài)，在此狀況下，法院不宜推定強(qiáng)拆主體，亦不能代替公安機(jī)關(guān)認(rèn)定實(shí)施違法或犯罪的行為人。故沈家勇起訴以作為征收主體的南漳縣政府和征收實(shí)施單位的城關(guān)鎮(zhèn)政府為被告，請(qǐng)求確認(rèn)南漳縣政府、城關(guān)鎮(zhèn)政府共同強(qiáng)制拆除其房屋的行為違法，不僅主體不明，也缺乏支持其訴訟請(qǐng)求的事實(shí)根據(jù)和理由。其起訴條件不成熟，有待于公安機(jī)關(guān)作出偵查結(jié)果后，再行主張權(quán)利。綜上，沈家勇請(qǐng)求確認(rèn)南漳縣政府和城關(guān)鎮(zhèn)政府共同實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為違法，缺乏事實(shí)根據(jù)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回沈家勇的起訴。

沈家勇不服，向湖北省高級(jí)人民法院提起上訴。

湖北省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，沈家勇的房屋被拆毀后，南漳縣公安局接到沈家勇的報(bào)案，已決定對(duì)沈家勇財(cái)物被毀壞案作為刑事案件立案?jìng)刹?。在公安機(jī)關(guān)尚未作出結(jié)論的情況下，沈家勇以作為征收主體的南漳縣政府和征收實(shí)施單位的城關(guān)鎮(zhèn)政府為被告，向法院提起行政訴訟，一審法院認(rèn)為沈家勇的起訴主體不明，起訴條件不成熟，據(jù)此駁回沈家勇的起訴并無(wú)不當(dāng)。沈家勇的上訴理由不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

沈家勇不服上述裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)，本案是典型的集體土地征收，征收主體是南漳縣政府。沈家勇的房屋所在區(qū)域已被施工占用。南漳縣政府、城關(guān)鎮(zhèn)政府對(duì)此次強(qiáng)拆行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。房屋被拆后，沈家勇確實(shí)曾向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)查處，但公安機(jī)關(guān)僅出具一張刑事立案通知，至今沒(méi)有作出結(jié)論。一、二審法院以公安機(jī)關(guān)刑事立案為由不予審理錯(cuò)誤。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審裁定，指令一審法院審理本案。

本院對(duì)一、二審法院查明的事實(shí)予以認(rèn)可。另查明，城關(guān)鎮(zhèn)政府在一審中辯稱(chēng)，鄭萬(wàn)鐵路工程項(xiàng)目實(shí)施后，在拆遷過(guò)程中，城關(guān)鎮(zhèn)政府曾組成專(zhuān)班向沈家勇進(jìn)行政策宣傳，并做其思想工作。在沈家勇不同意簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，城關(guān)鎮(zhèn)政府就其房屋拆遷事項(xiàng)分別于2017年5月8日、16日向南漳縣征遷辦公室、南漳縣政府、南漳縣鄭萬(wàn)高鐵指揮部呈報(bào)了專(zhuān)題報(bào)告。一審?fù)徶校险目h政府、城關(guān)鎮(zhèn)政府均承認(rèn)，城關(guān)鎮(zhèn)政府曾向南漳縣政府建議強(qiáng)制拆除沈家勇的房屋，同時(shí)均否認(rèn)自己實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。上述事實(shí)有本案一審裁定書(shū)及一審?fù)徆P錄在卷為證。

本院再審認(rèn)為，本案的焦點(diǎn)問(wèn)題為：一、沈家勇的起訴是否符合法定條件；二、在公安機(jī)關(guān)已立案?jìng)刹榈醋鞒鼋Y(jié)論的情況下，本案應(yīng)如何處理。

一、關(guān)于沈家勇的起訴是否符合法定條件的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益而提起訴訟的，上述法條規(guī)定的有事實(shí)根據(jù)是要求當(dāng)事人起訴時(shí)須提交行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的相關(guān)證據(jù)，以證明存在侵權(quán)事實(shí)。本案系因房屋被強(qiáng)制拆除而引發(fā)的行政訴訟。此類(lèi)案件中，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除房屋前未制作、送達(dá)書(shū)面法律文書(shū)的，因強(qiáng)制拆除行為系事實(shí)行為，當(dāng)事人想要獲得行政行為主體的相關(guān)信息和證據(jù)往往比較困難。法院在審查此類(lèi)案件的起訴條件時(shí)，應(yīng)根據(jù)案件具體情況合理分配舉證責(zé)任，適當(dāng)降低符合起訴條件的證明標(biāo)準(zhǔn)，只要相關(guān)證據(jù)能夠證明被訴行政機(jī)關(guān)作出該行為具有很大可能性，就應(yīng)認(rèn)定起訴有事實(shí)根據(jù)，以充分保障當(dāng)事人的訴權(quán)。具體到本案中，沈家勇案涉房屋位于鄭州至萬(wàn)州建設(shè)項(xiàng)目用地征收紅線范圍內(nèi)，南漳縣政府是房屋征收主體，城關(guān)鎮(zhèn)政府是房屋征收實(shí)施單位。城關(guān)鎮(zhèn)政府在一審答辯時(shí)亦承認(rèn)，在案涉項(xiàng)目拆遷過(guò)程中，其組成專(zhuān)班與沈家勇協(xié)商簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議未果后，還向南漳縣政府書(shū)面建議強(qiáng)制拆除案涉房屋。后房屋于2017年7月29日被拆毀。

本院認(rèn)為，首先，南漳縣政府作為征收主體、南漳縣原國(guó)土資源局作為房屋征收部門(mén)、城關(guān)鎮(zhèn)政府作為征收實(shí)施單位，在沈家勇未簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，自愿交出房屋的情況下，具有強(qiáng)制拆除位于征收紅線范圍內(nèi)的沈家勇房屋的動(dòng)因。其次，城關(guān)鎮(zhèn)政府曾向南漳縣政府建議強(qiáng)制拆除案涉房屋。再次，公安部門(mén)曾調(diào)查確認(rèn)，城關(guān)鎮(zhèn)政府拆遷專(zhuān)班通知施工人員對(duì)沈家勇家附近地上附著物進(jìn)行清理時(shí)，施工人員將案涉房屋廚房墻體損壞。由此可以確定,南漳縣政府、城關(guān)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施強(qiáng)制拆除明顯具有很大可能性。除非南漳縣政府、城關(guān)鎮(zhèn)政府能夠提供證據(jù)證明案涉房屋是由其他責(zé)任主體自行決定拆除的，否則就應(yīng)推定是南漳縣政府或城關(guān)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為。因此，沈家勇的起訴有事實(shí)根據(jù)，符合法定條件。至于最終是南漳縣政府，還是城關(guān)鎮(zhèn)政府，亦或是兩者共同承擔(dān)強(qiáng)制拆除行為的法律責(zé)任,則須案件進(jìn)入實(shí)體審理后進(jìn)一步審查確定。

二、關(guān)于公安機(jī)關(guān)已立案?jìng)刹榈醋鞒鼋Y(jié)論，本案應(yīng)如何處理的問(wèn)題

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第八十七條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定，在訴訟過(guò)程中，案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的，中止訴訟。本案中，南漳縣公安局于2017年12月25日決定對(duì)沈家勇財(cái)物被毀壞案立案?jìng)刹?，但一直未作出結(jié)論。沈家勇在起訴時(shí)未說(shuō)明公安部門(mén)已刑事立案的情況，一審法院作為行政案件立案受理。

本院認(rèn)為，首先，如前所述，沈家勇的起訴符合法定條件，本案無(wú)須等待偵查終結(jié)即應(yīng)繼續(xù)審理。其次，即便一審法院認(rèn)為本案的審理須以公安機(jī)關(guān)偵查結(jié)論為依據(jù)，也應(yīng)參照適用上述司法解釋的規(guī)定，裁定本案中止訴訟。一審法院受理本案后又以缺乏事實(shí)根據(jù)、起訴條件不成熟為由，裁定駁回起訴，適用法律錯(cuò)誤。且一審法院作出裁定的時(shí)間是2018年7月19日，此時(shí)距離房屋被拆除已近1年，距離公安機(jī)關(guān)刑事立案已近8個(gè)月。在公安機(jī)關(guān)遲遲未作出偵查結(jié)論的情況下，一審法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)征詢(xún)公安機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。如果公安機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)一直未確定有犯罪事實(shí)，一審法院亦應(yīng)綜合全案情況進(jìn)行審查處理，否則沈家勇將會(huì)因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)久偵未結(jié)而無(wú)法通過(guò)訴訟及時(shí)維護(hù)自己的權(quán)益。

綜上，沈家勇的起訴符合法定條件。一、二審法院裁定駁回起訴，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以糾正。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷(xiāo)湖北省高級(jí)人民法院（2018）鄂行終899號(hào)行政裁定；

二、撤銷(xiāo)湖北省襄陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2018）鄂06行初6號(hào)行政裁定；

三、指令湖北省襄陽(yáng)市中級(jí)人民法院審理本案。

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