一個(gè)征收項(xiàng)目啟動(dòng)后，總是會(huì)出現(xiàn)房屋被認(rèn)定成違建的情況。有的房屋可能確實(shí)屬于違建，但也不排除征收方“以違促拆”這樣目的不當(dāng)?shù)氖侄卧谄渲凶魉?。房屋成了違建對(duì)廣大被征收人順利獲得補(bǔ)償顯然不利，特別是對(duì)那些房屋帶有歷史遺留問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)時(shí)房屋缺證、無(wú)證的被征收人來(lái)說(shuō)，如果“一刀切”不予補(bǔ)償，實(shí)在爭(zhēng)議巨大。而律師代理的案件中，更是出現(xiàn)了不分青紅皂白一律將無(wú)證房屋按違建拆除，甚至不惜程序違法的不良趨勢(shì)。

那么，將無(wú)證建筑按違建拆，程序合不合法真的無(wú)所謂嗎？拆違建只要“實(shí)體正義”就足夠了嗎？

律師在海南省、黑龍江省、四川省代理了多起涉違法建筑拆除案件，其中均反映出了這樣一個(gè)問(wèn)題：當(dāng)事人的房屋確實(shí)無(wú)證，但行政機(jī)關(guān)認(rèn)定、拆除的程序步驟顯然不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《行政強(qiáng)制法》以及各地方的拆除違建規(guī)定。在此種情形下，律師指導(dǎo)當(dāng)事人向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)涉案強(qiáng)制拆除房屋的行為違法，卻往往遭遇阻礙。譬如在一起案件中，行政機(jī)關(guān)適用2008年才施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為依據(jù)拆除了當(dāng)事人上世紀(jì)90年代建造在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋，這顯然涉嫌違背“法不溯及既往”的原則，屬適用法律錯(cuò)誤。然而法官在與律師溝通時(shí)卻表示，這案子涉案房屋本身就是違建，即使我從程序上支持你的訴訟請(qǐng)求也無(wú)太大意義，裁決駁回是正確的。那么，這樣的解釋真的站得住腳嗎？違建認(rèn)定、處置真的可以只重實(shí)體，而不問(wèn)程序嗎？

答案當(dāng)然是否定的。律師認(rèn)為，至少?gòu)囊韵?個(gè)方面來(lái)分析，這種說(shuō)辭是違背行政法治原則的：

其一，客觀上，認(rèn)定、拆除違建中的程序違法將對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生重大侵害。

譬如一些地方未經(jīng)依法作出“責(zé)令限期拆除決定”、書面催告或者強(qiáng)制拆除決定及公告就直接采取幫拆、偷拆及其他強(qiáng)拆行為，此時(shí)被征收人沒(méi)有獲得采取行動(dòng)以控制損失的足夠期限，可能導(dǎo)致室內(nèi)物品、建筑構(gòu)件甚至是屋內(nèi)人員的損害擴(kuò)大。一些地方在復(fù)議、訴訟期限內(nèi)就將當(dāng)事人的房屋強(qiáng)行拆除，導(dǎo)致當(dāng)事人來(lái)不及搬離、尋找住處，直接因強(qiáng)拆而流落街頭。這樣的做法無(wú)疑是極不人道的，更不符合行政法的“比例原則”。

而通過(guò)確認(rèn)此類強(qiáng)拆違法的訴訟，當(dāng)事人將可以進(jìn)一步向違法的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政賠償，以彌補(bǔ)自己因強(qiáng)拆行為本身程序違法所遭受的擴(kuò)大的這部分損害。故此，確認(rèn)強(qiáng)拆違法判決本身絕非“沒(méi)有太大意義”，至少對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益而言，其意義是不言而喻的。

其二，涉案建筑究竟是否屬于違建、是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制拆除等重大實(shí)體問(wèn)題，必須依賴于充分的程序步驟保障才可能實(shí)現(xiàn)。

若行政機(jī)關(guān)不顧當(dāng)事人的復(fù)議、訴訟、陳述申辯權(quán)利的行使而逕行將違建拆除，則可能導(dǎo)致涉案違建在事實(shí)認(rèn)定層面存在的問(wèn)題來(lái)不及審查、救濟(jì)的后果。實(shí)踐中，就出現(xiàn)了當(dāng)事人的房屋前腳被強(qiáng)拆，后腳強(qiáng)拆所依據(jù)的限拆決定被依法撤銷的情形。由此可知，實(shí)體和程序?qū)τ谛姓ㄖ味元q如鳥之雙翼車之雙輪，是相輔相成相伴相生的關(guān)系。拆掉一半轱轆，整臺(tái)車都將無(wú)法向前行進(jìn)。程序合法是實(shí)體合法的重要前提保障，“毒樹之果”自然有毒。故此，近期實(shí)踐中有所抬頭的“重實(shí)體、輕程序”“以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議之名行忽視當(dāng)事人程序性權(quán)利之實(shí)”的傾向性是值得警惕的。

其三，以“判決確認(rèn)違法無(wú)實(shí)際意義”為由駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求無(wú)法律依據(jù)。

《行政訴訟法》第69條規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的……人民法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

《行政訴訟法》第74條規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為。

據(jù)此，對(duì)于“程序輕微違法”這種情形，仍需要法院作出確認(rèn)違法的判決。實(shí)踐中一些地方給出的“無(wú)實(shí)際意義”進(jìn)而駁回訴訟請(qǐng)求的裁判明顯缺乏法律依據(jù)，其本身就涉嫌枉法裁判。

第一，早期建設(shè)的老房屋

80年代甚至更早建設(shè)的房屋當(dāng)前是大量存在的，這些房屋建造時(shí)可能還未實(shí)施《城市規(guī)劃法》（1990年施行）、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年施行）等法律，所以在當(dāng)時(shí)并不屬于違建。但遇到征收項(xiàng)目時(shí)，征收方大多會(huì)將其認(rèn)定為違建，以此為由來(lái)減少補(bǔ)償或干脆不予補(bǔ)償。

第二，不規(guī)范的農(nóng)村建房

農(nóng)村村民在宅基地上建設(shè)住房的申請(qǐng)審批程序，并沒(méi)有明確的法律層級(jí)的規(guī)定。在一些農(nóng)村地區(qū)，村民只要取得了宅基地使用權(quán)證，經(jīng)過(guò)村委會(huì)點(diǎn)頭同意就可以自行建設(shè)房屋了。例如，好友所在的村，有村民向村委會(huì)咨詢建房是否需要申請(qǐng)，村主任竟直接向村民表示隨便蓋即可。當(dāng)?shù)卮迕窠ǚ慷际沁@樣蓋的，已經(jīng)形成一種“村規(guī)民約”。此種情況存在的原因在于當(dāng)?shù)卦?jīng)歷過(guò)一次修路占地，村民的房屋本來(lái)證件齊全，搬家后置換劃撥另一塊宅基地讓村民建房，卻不再辦理相應(yīng)手續(xù)，導(dǎo)致大家的房屋均為無(wú)證房。村委會(huì)就勸村民放心住，村大隊(duì)的房子也沒(méi)證，且你審批不下來(lái)就不蓋房，難道要一家人都住在田地里不成？可是這樣的房屋遇到征收就很難說(shuō)清楚了。

第三，行政機(jī)關(guān)怠于履職導(dǎo)致的無(wú)證房屋

改革開放初期，曾掀起“下海經(jīng)商”熱潮，部分地方行政機(jī)關(guān)為了盡快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，支持辦企業(yè)和個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。有的外來(lái)的非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員開辦的企業(yè)或個(gè)體戶自行建房后經(jīng)營(yíng)至今，相關(guān)法律實(shí)施后行政主管部門并未將其認(rèn)定為違建，也未補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證件。那時(shí)人們對(duì)法律法規(guī)的敏感度并不強(qiáng)，行政主管部門對(duì)建設(shè)房屋行為的監(jiān)管也不像今日這樣完善。如果是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)怠于履職、不積極調(diào)查違建情況，或是房屋建成后長(zhǎng)期拖延不予辦理證件造成的無(wú)證，這樣的責(zé)任顯然不應(yīng)讓被征收人一方來(lái)承擔(dān)。

第四，傳統(tǒng)意義上的“私搭亂建”

親戚居住的大雜院里立著一間廚房，它的存在讓院子只剩一條很窄的過(guò)道，再無(wú)多余空間。原本這大雜院中間還有一定空間，種著兩排花花草草賞心悅目，洗了衣服被褥可以鋪開晾曬，夏夜大家還會(huì)湊一堆乘涼聊天。2011年，一戶居民將自家房屋向外展寬加了間廚房，過(guò)了一年干脆找工人另建起了這間廚房，這件事弄得鄰里關(guān)系緊張，建房的居民和東屋的居民隔三岔五就吵架，直到如今也沒(méi)解決。這樣為了滿足自己基本居住需求以外的需求“私搭亂建”的房屋，自然沒(méi)有取得證件，也確實(shí)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃。

實(shí)踐中，征收方為了加快工作進(jìn)度或是不想依法全額補(bǔ)償，很可能動(dòng)用“”這種目的不當(dāng)?shù)氖侄?，以房屋無(wú)證等理由把房屋認(rèn)定成違建，然后不予補(bǔ)償或是給予極低的補(bǔ)償。有的被征收人也不明白，怎么住的好好的房屋，說(shuō)違建就違建了，還沒(méi)有補(bǔ)償呢？其實(shí)，對(duì)于無(wú)證房屋不應(yīng)該粗暴地“一刀切”，無(wú)證房屋也不一定是違建，有些無(wú)證房也應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。

第一，我們都知道“法不溯及既往”的原則，對(duì)那些《城市規(guī)劃法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以前建設(shè)的老舊房屋，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。例如許水云訴金華市婺城區(qū)人民行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制及行政賠償一案中，許水云的房屋就是1990年《城市規(guī)劃法》施行以前建造的歷史老房，最高人民法院明確指出該房屋屬于合法建筑，產(chǎn)權(quán)人應(yīng)當(dāng)獲得公平補(bǔ)償。

第二，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條的規(guī)定，市、縣級(jí)人民行政機(jī)關(guān)作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。所以，對(duì)于那些各種歷史遺留問(wèn)題造成的無(wú)證房屋，要具體問(wèn)題具體分析，應(yīng)當(dāng)綜合考量建造歷史、使用現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃以及有關(guān)用地政策等因素，依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。尤其是對(duì)于涉案房屋系當(dāng)事人及其家庭唯一實(shí)際居住使用房屋這種情形，行政機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)充分考慮行政行為的最小損害原則，避免應(yīng)拆除違建而令當(dāng)事人無(wú)房可住、零補(bǔ)償無(wú)處安置等不人道結(jié)果發(fā)生。

第三，即使房屋被認(rèn)定成違建，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定對(duì)違建房屋作出相應(yīng)處理。那些違法程度較輕、可以采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的房屋，不應(yīng)盲目拆除。對(duì)于確實(shí)屬于違建且需要予以拆除的，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序執(zhí)法，且在拆除時(shí)要明確區(qū)分建筑的違法部分與合法部分，不得出現(xiàn)超范圍執(zhí)行的違法情形。

律師最后要提醒各位的是：違法建筑與近乎瘋狂的強(qiáng)制拆除之間絕不應(yīng)直接劃上等號(hào)。而大量歷史遺留下來(lái)的無(wú)證房屋的認(rèn)定、處置無(wú)疑將成為2019年直至今后若干年征收維權(quán)乃至于產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域的核心矛盾焦點(diǎn)之一。建的時(shí)候“睜一只眼閉一只眼”，拆的時(shí)候哐哐一通亂拆，這不僅是非法治的，更是非理智的。依法維權(quán)，及時(shí)咨詢專業(yè)征收維權(quán)律師的意見(jiàn)，即使要被拆，也要被拆個(gè)明白。

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