導(dǎo)言：眾所周知，房屋合法性的認(rèn)定問題在征收拆遷中可謂是爭議焦點(diǎn)，它關(guān)系著補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式以及最終的補(bǔ)償結(jié)果，圍繞這一問題被征收人與征收部門往往會開展很多回合的權(quán)利認(rèn)定。那么，房屋合法性的認(rèn)定究竟由誰說了算，單憑征收部門拿出的航拍圖、登記表等信息就可以直接作出違建認(rèn)定嗎？本文，將就這一問題為被征收人作出相關(guān)解答。

一、案例導(dǎo)航

陳先生在溫州市某區(qū)擁有合法房屋，原有房地產(chǎn)于1951年經(jīng)溫州市人民政府頒發(fā)有《土地房屋所有證》，后經(jīng)過拆建。2017年，該處房屋被納入征收拆遷范圍，因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，陳先生并未與相關(guān)部門就房屋拆遷安置補(bǔ)償事項(xiàng)達(dá)成協(xié)議。

2017年2月22日，執(zhí)法大隊(duì)向陳先生發(fā)出書面通知，認(rèn)為該處建筑未取得建筑施工規(guī)劃許可證進(jìn)行違法建設(shè)，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，對該處違章建筑進(jìn)行依法強(qiáng)制拆除，并限期陳先生于2月23日之前自行將房屋騰空完畢。2017年2月24日，未經(jīng)法定程序，街道辦對陳先生的房屋進(jìn)行了強(qiáng)制拆除。

陳先生就街道辦的強(qiáng)拆行為向人民法院提起了行政訴訟，在庭審中，街道辦辯稱涉案房產(chǎn)未辦理產(chǎn)權(quán)登記，也未經(jīng)過任何規(guī)劃審批手續(xù)，屬于違法建筑。依法無需賠償。而陳先生方指出，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)定，涉案建筑并不必然屬于“無法采取改正消除影響”應(yīng)予限期拆除的建筑，被告直接將涉案房屋認(rèn)定為違建并在未經(jīng)法定程序的情況下予以強(qiáng)制拆除，明顯違法。

后經(jīng)人民法院審理作出判決，確認(rèn)街道辦強(qiáng)制拆除涉案房屋的行為違法。

二、僅憑航拍圖等信息可以認(rèn)定房屋的合法性嗎？

本案中，街道辦拿出了地形圖、航拍圖等證據(jù)主張涉案房屋為違法建筑，那么，航拍圖等信息可以作為認(rèn)定房屋合法性的決定性證據(jù)嗎？

首先，我們需要簡單了解一下什么是航拍圖。航拍圖，是指利用遙感技術(shù)所測得的某一地區(qū)的地面或地質(zhì)影像。當(dāng)用于征收拆遷中時，可以直觀反應(yīng)出房屋的建造時間、結(jié)構(gòu)變化情況等信息。實(shí)際征收過程中，也有許多地方政府明確規(guī)定以某年某月的航拍圖作為認(rèn)定房屋是否合法的依據(jù)，簡單的將航拍圖之前建造的房屋視為合法，之后的房屋則視為違法建筑。

但房屋合法性的認(rèn)定需要綜合審查社會發(fā)展程度、行政管理實(shí)際情況、歷史遺留等多種因素，因此，單純以某一年航拍圖來劃分房屋合法與否并不能作為決定性的依據(jù)，它僅能作為征收時的輔助材料，最終的認(rèn)定需要實(shí)地調(diào)查、審核，只有這樣，才能符合補(bǔ)償?shù)幕揪?，真正保障被征收人的合法?quán)益。具體到本案中，街道辦所提供的上述證據(jù)明顯不足，人民法院也未予采納。

三、法律解析

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除影響的，限期改正并處罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除或沒收并處罰款。”

1990年施行的《城市規(guī)劃法》中也有類似的規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)……影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。”

從上述法律規(guī)定中可以看出，雖然陳先生的房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，可能構(gòu)成程序違法，但是并不必然屬于“無法采取改正措施消除影響”應(yīng)予以拆除的情形，而在實(shí)踐中，征收部門一刀切的將無證房屋建筑認(rèn)定為違建、并責(zé)令限期拆除的行為明顯不符合立法目的。

同時，根據(jù)國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款的明確規(guī)定，“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。”即對于未經(jīng)登記的建筑合法性的認(rèn)定，需要通過有權(quán)機(jī)關(guān)的實(shí)際調(diào)查才能作出認(rèn)定及相應(yīng)的處理，那么，有權(quán)機(jī)關(guān)究竟該如何進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定呢？

事實(shí)上，房屋合法性的認(rèn)定歸根結(jié)底應(yīng)該以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，事實(shí)和法律二者缺一不可，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行具體的調(diào)查認(rèn)定過程中既不可忽略法律政策規(guī)定，也不能一味套程序。

就本案而言，一方面，陳先生所擁有的房屋缺乏建設(shè)規(guī)劃許可證是客觀現(xiàn)實(shí)情況，另一方面，之所以存在這種狀況是由于社會發(fā)展和行政管理等諸多綜合原因造成的。因此，涉案未登記的建筑，應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)涉案房屋1951年經(jīng)登記的用地和建筑物狀態(tài)、房屋拆建年代、建設(shè)行為發(fā)生時是否屬于規(guī)劃區(qū)等事實(shí)，結(jié)合具體規(guī)劃條件、歷史原因等內(nèi)容，綜合審查判斷是否屬可采取改正措施消除影響的情形。而街道辦僅以未辦理規(guī)劃審批手續(xù)為由，就主張陳先生的房屋屬于違章建筑，且無需賠償，并不足以否定陳先生對涉案房屋享有的合法權(quán)益。

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