上一篇文章以招商引資合同是民事合同的性質(zhì)為基礎(chǔ)，探討了企業(yè)一方如果不按照合同約定履行投資建設(shè)義務(wù)可能引發(fā)的法律責(zé)任。本文我們將進(jìn)一步討論政府一方在招商引資合同中可能設(shè)定的義務(wù)，并對因政府一方未履約或部分履約導(dǎo)致爭議的部分典型案例進(jìn)行分析，研究人民法院裁判上述爭議的主要觀點(diǎn)。

以期從另一個(gè)方面為改善投資項(xiàng)目落地、減少爭議提供參考意見。

1、政府一方在《招商引資合同》中的義務(wù)設(shè)置

為了發(fā)展地方建設(shè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、培育新增稅源保障，讓招商引資企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府通常會(huì)在招商引資合同中向投資方承諾擬供給國有建設(shè)用地使用權(quán)、免費(fèi)的辦公或宣傳展示場地、支付固定資產(chǎn)投資補(bǔ)助資金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)扶持資金、專項(xiàng)資金、人才支持等優(yōu)惠政策，并且需要在合同約定的某期限內(nèi)或某些前置條件成就后切實(shí)的履行。

首先，上述義務(wù)的設(shè)定需要經(jīng)過主管機(jī)關(guān)的合法性審查。比如土地使用權(quán)出讓需要以合法的主體在法定條件下依法定程序進(jìn)行、出讓價(jià)格不得低于國土資源部出臺(tái)的最低土地出讓價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼必須符合國家和地方相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的申請條件等。

其次，上述義務(wù)的設(shè)定要具備合理性，各方的權(quán)利義務(wù)需要對等，權(quán)責(zé)利相對應(yīng)。比如政府作出優(yōu)惠政策承諾的前提條件，條件是否成就如何進(jìn)行有效監(jiān)督或證明，專項(xiàng)資金扶持應(yīng)當(dāng)與投資方在轄區(qū)內(nèi)投資建設(shè)規(guī)模、繳納稅收在該轄區(qū)留成部分或引進(jìn)人才數(shù)量等條件相對應(yīng)等。

最后，隨著上述義務(wù)的設(shè)定還會(huì)配套因違約情形的嚴(yán)重程度不同，而對應(yīng)的一般違約責(zé)任和根本違約責(zé)任。

2、爭議焦點(diǎn)及裁判要旨

下面我們以（2016）最高法民終550號(hào)案件為例，針對投資企業(yè)提出的訴訟請求，結(jié)合法院總結(jié)的爭議焦點(diǎn)和判項(xiàng)，分析最高人民法院對該類典型案件的裁判觀點(diǎn)。

（1）《招商引資合同》及相關(guān)合同的關(guān)聯(lián)性和效力的問題。

案件中政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、提供土地、招商、項(xiàng)目建設(shè)優(yōu)惠支持，項(xiàng)目所需土地通過土地資源主管部門在交易中心招拍掛程序交易出讓，通過《成交確認(rèn)書》確定投資企業(yè)對案涉項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的權(quán)利。

以招商引資為目的約定了雙方“地塊摘牌時(shí)乙方按《成交確認(rèn)書》的總地款20%支付土地首付款，余款按拆遷進(jìn)度支付；甲方負(fù)責(zé)項(xiàng)目拆遷，乙方于取得整塊凈地后四年分期完成開發(fā)”等權(quán)利義務(wù)的《招商引資合同》，如本案中的“《投資協(xié)議》及《補(bǔ)充協(xié)議》雖然簽署在先，但就取得項(xiàng)目土地后的使用開發(fā)情況作了約定。

因此，《投資協(xié)議》及《補(bǔ)充協(xié)議》與《成交確認(rèn)書》具有高度相關(guān)性，同案審理并無不妥。且上述協(xié)議中各方當(dāng)事人意思表示真實(shí)，對各方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了約定，并不違反法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，各方當(dāng)事人亦無異議，因此應(yīng)認(rèn)定上述協(xié)議合法有效，對當(dāng)事人具有約束力”。

（2）合同能否繼續(xù)履行，是否解除的問題。

本案中競買文件中設(shè)定供地狀況為“凈地”的規(guī)定，應(yīng)理解為對競得人付款時(shí)間進(jìn)度的約定，土地使用權(quán)的競得人對于土地的拆遷并無任何法定或合同義務(wù)。

如何履行供地義務(wù)是政府的主要義務(wù)，在政府及其主管部門未履行供地義務(wù)且雙方均認(rèn)可當(dāng)?shù)胤績r(jià)大幅上漲的事實(shí)情況下，土地拆遷成本的上漲及土地價(jià)格的上漲，土地交易中心按約定價(jià)格實(shí)施拆遷提供凈地已經(jīng)沒有現(xiàn)實(shí)可能性，因此上述協(xié)議不具備繼續(xù)履行的條件。

（3）違約主體、違約責(zé)任如何分擔(dān)的問題。

在實(shí)踐中，如果投資企業(yè)已經(jīng)依法參與招拍掛并與土地管理部門簽署了《土地使用權(quán)出讓合同》。那么，《招商引資合同》（《投資合作協(xié)議》）中同樣做出過供地承諾的政府或其他主管機(jī)關(guān)作為合同相對方是否能夠免除違約責(zé)任呢？

本案中，一審認(rèn)為“城建局沒有履行《投資協(xié)議》中約定的義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任”；“土地交易中心沒有履行《成交確認(rèn)書》中約定的義務(wù)致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任”；“第三人市財(cái)政局作為本級(jí)各項(xiàng)財(cái)政收支管理的管理者，與本案沒有權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任”；“土地招拍掛的實(shí)際操作情況（區(qū)政府主導(dǎo)運(yùn)作、先摘牌后拆遷），造成事實(shí)上被告之間權(quán)利義務(wù)高度的相關(guān)性”，應(yīng)認(rèn)定城建局與土地交易中心承擔(dān)連帶責(zé)任。

二審中“城建局主張其不是《成交確認(rèn)書》的合同相對人，只是框架性《投資協(xié)議》的當(dāng)事人”。但法院認(rèn)為，“《投資協(xié)議》系《成交確認(rèn)書》的前提和基礎(chǔ)，雙方當(dāng)事人之間的投資和開發(fā)關(guān)系明顯具有招商引資的特點(diǎn)，正如原判決所分析的，城建局與其他幾個(gè)政府部門之間具有權(quán)利義務(wù)高度的相關(guān)性，城建局和土地交易中心可以作為概括的一方合同主體，均負(fù)有按照合同約定履行相關(guān)行為的義務(wù)，城建局在本案中實(shí)際上處于拆遷人的地位《投資協(xié)議》和《成交確認(rèn)書》最終沒能履行，與區(qū)政府、城建局沒有及時(shí)啟動(dòng)拆遷存在直接的關(guān)系”，因此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

（4）違約損失的承擔(dān)及數(shù)額認(rèn)定的問題。

「利息」應(yīng)予賠償，損失數(shù)額的計(jì)算應(yīng)以中國人民銀行同期貸款利率為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算至實(shí)際給付之日。

「運(yùn)營費(fèi)用」為開發(fā)建設(shè)案涉項(xiàng)目而注冊公司，進(jìn)行各項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備、維持公司正常運(yùn)行，實(shí)際支出且記入公司賬目的各項(xiàng)費(fèi)用，為該項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)所必需，為直接損失應(yīng)予支持。正常的運(yùn)營費(fèi)用屬于為履行案涉合同而支出的費(fèi)用，屬于直接損失的范圍。但數(shù)額需核實(shí)，本案二審中將超出合理范圍的管理費(fèi)項(xiàng)下業(yè)務(wù)招待費(fèi)予以扣除。

「預(yù)期利益損失」以土地增值為依據(jù)計(jì)算的預(yù)期利益損失為間接損失，因投資企業(yè)未提供新的可供采信的《土地估價(jià)報(bào)告》亦未提出評(píng)估申請，故無法認(rèn)定土地增值數(shù)額，對該項(xiàng)請求不予支持。

「管理層購股計(jì)劃及股份獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的相關(guān)費(fèi)用」 并非為該項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)所必需，不予支持。

結(jié)語：

綜上，可以肯定的是如果政府一方未履行或部分履行招商引資合同中的約定義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照約定或企業(yè)的實(shí)際損失，甚至預(yù)期損失承擔(dān)賠償責(zé)任。所以，在《招商引資合同》的條款設(shè)置中應(yīng)當(dāng)劃分一般違約、根本違約行為，并盡量明確與之匹配的違約責(zé)任、損失賠償?shù)姆秶?、?jì)算標(biāo)準(zhǔn)方式及數(shù)額。

在履行合同過程中，建議投資方設(shè)立新的項(xiàng)目公司對于實(shí)際項(xiàng)目支出應(yīng)當(dāng)依法記入項(xiàng)目公司賬目，同時(shí)充分保留為履行協(xié)議付出的資金項(xiàng)目及票據(jù)。

《招商引資合同》是項(xiàng)目的開端，如果出現(xiàn)合同相對方嚴(yán)重違約或履行過程中出現(xiàn)情勢變更卻未能達(dá)成補(bǔ)充合同的情形都可能為合同雙方造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失、區(qū)域行政管理形象損失等不利后果。