導(dǎo)讀：招商引資活動(dòng)往往周期長(zhǎng)、項(xiàng)目復(fù)雜，政府及投資方雙方在充分協(xié)商并在公平合理合法合規(guī)的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議并遵照履行，才能減少項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，提高項(xiàng)目產(chǎn)值，提振營(yíng)商環(huán)境。

自1980年深圳市率先通過(guò)土地使用權(quán)與港商合作開發(fā)“東湖麗苑”項(xiàng)目至今，全國(guó)各地陸續(xù)出現(xiàn)了許多政府通過(guò)土地、廠房與投資方合作的招商引資項(xiàng)目。開展招商引資也逐漸成為了各地方政府的主要工作。在法律層面，招商引資活動(dòng)的推進(jìn)，離不開招商引資協(xié)議的簽訂，雖然實(shí)踐中招商引資活動(dòng)紛繁復(fù)雜，但其中亦有一些共性的法律問(wèn)題值得投資方及政府關(guān)注。

1、簽約主體問(wèn)題

實(shí)踐中，招商引資協(xié)議簽訂主體情形各異。法律上，招商引資議中具體的簽約主體將決定協(xié)議的效力及履行，應(yīng)當(dāng)引起政府方和投資方關(guān)注。

對(duì)于政府而言“法無(wú)授權(quán)不可為”，政府在簽訂招商引資協(xié)議時(shí)的職權(quán)依據(jù)最為關(guān)鍵。

《行政訴訟法》

第七十五條

行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。

由有相應(yīng)職權(quán)的部門簽約，既可以確保協(xié)議效力，亦可避免協(xié)議履行過(guò)程中產(chǎn)生的法律及紀(jì)律問(wèn)題。在無(wú)明確授權(quán)的情況下，政府方面應(yīng)當(dāng)避免以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主體簽約。一方面，招商引資協(xié)議周期長(zhǎng)，而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立撤銷較為靈活，不利于協(xié)議長(zhǎng)期履行。另一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身無(wú)法定職權(quán)，在招商引資協(xié)議履行中也會(huì)產(chǎn)生阻力。

對(duì)于投資方而言，招商引資協(xié)議可以理解為是政府與投資方雙方合作投資項(xiàng)目，在簽訂協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能選則資金雄厚履約能力強(qiáng)的集團(tuán)母公司簽約，以便協(xié)調(diào)集團(tuán)資源，背書項(xiàng)目獲取更多收益。

《公司法》

第三條

公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。有限責(zé)任公司的股東以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任；股份有限公司的股東以其認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。

投資方可以通過(guò)與政府設(shè)立項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目公司承接資產(chǎn)、業(yè)務(wù)及優(yōu)惠政策，以達(dá)到隔離集團(tuán)母公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

無(wú)論作為政府方還是投資方，應(yīng)當(dāng)選擇合適的簽約主體簽訂招商引資協(xié)議，這樣既能避免后續(xù)出現(xiàn)糾紛，也能減少后續(xù)履行中產(chǎn)生的阻力。

2、土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

招商引資活動(dòng)在土地流轉(zhuǎn)方面出現(xiàn)糾紛的案例較為常見(jiàn)，在實(shí)踐中有些政府會(huì)承諾定向協(xié)議供地。單純的協(xié)議供地在原國(guó)土資源部、監(jiān)察部于2004年3月18日出臺(tái)《國(guó)土資源部、監(jiān)察部關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2004]71號(hào)），即業(yè)內(nèi)所說(shuō)的8.31大限后，日漸少見(jiàn)。

該通知規(guī)定：“各地要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。2002年7月1日《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施后，除原劃撥土地使用權(quán)人不改變?cè)恋赜猛旧暾?qǐng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)和按國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問(wèn)題之外，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣掛牌方式，其他土地的供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)或兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)。各地要嚴(yán)格按國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定界定《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》實(shí)施前的歷史遺留問(wèn)題，不得擅自擴(kuò)大范圍，也不得弄虛作假，變相搭車。要加快工作進(jìn)度，在2004年8月31日前將歷史遺留問(wèn)題界定并處理完畢。8月31日后，不得再以歷史遺留問(wèn)題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)?！?/p>

但實(shí)踐中依然存在“勾地協(xié)議”等變相協(xié)議供地的情形。

《民法典》

第三百四十七條第二款

工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓。

《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》

第四條

工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規(guī)定的工業(yè)用地包括倉(cāng)儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地。

對(duì)于政府而言，應(yīng)當(dāng)注意供地的法律紅線，嚴(yán)格按照法律規(guī)定開展供地活動(dòng)，避免合同無(wú)效以及發(fā)生紀(jì)律問(wèn)題。對(duì)于投資方而言，應(yīng)當(dāng)注意開展投資項(xiàng)目的盡調(diào)工作，準(zhǔn)確把握供地政策及土地性質(zhì)，關(guān)注政府關(guān)于土地的承諾是否在法律法規(guī)及政策允許的范圍內(nèi)。

此外，實(shí)踐中常見(jiàn)的毛地出讓及土地出讓金返還也容易引發(fā)問(wèn)題。“毛地出讓”是指未完成土地征轉(zhuǎn)報(bào)批手續(xù)、未完成對(duì)地上建構(gòu)筑物的征收和拆除、未實(shí)施三通一平等的土地出讓給投資者。

毛地出讓違反了《國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國(guó)土資發(fā)【2010】151號(hào)）規(guī)定的：“土地出讓必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓，不得‘毛地’出讓。擬出讓地塊要依法進(jìn)行土地調(diào)查和確權(quán)登記，確保地類清楚、面積準(zhǔn)確、權(quán)屬合法，沒(méi)有糾紛。”

同時(shí)，根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕204號(hào)）：“?。▍^(qū)、市）國(guó)土資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)市、縣招拍掛出讓公告的審查，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在超面積出讓、捆綁出讓、‘毛地’出讓、住宅用地容積率小于1、出讓主體不合法等違反政策規(guī)定的出讓公告，及時(shí)責(zé)令市、縣國(guó)土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。違反規(guī)定出讓的，應(yīng)責(zé)令立即終止出讓行為，并依法追究責(zé)任?！钡囊?guī)定。毛地出讓土地將承擔(dān)法律責(zé)任。

除了面臨承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)毛地所涉的征遷安置問(wèn)題，投資者往往沒(méi)有解決的能力，且此類問(wèn)題社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高、處理周期無(wú)法確定，對(duì)于投資者而言投資風(fēng)險(xiǎn)非常巨大。

對(duì)于土地出讓金返還問(wèn)題，例如政府方與投資方事先約定受讓方取得國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)格，如果公開“招拍掛”的價(jià)格高于雙方約定的價(jià)格，差價(jià)部分返還給投資方。這樣的約定，最高法院民一庭2021年第23次法官會(huì)議紀(jì)要討論認(rèn)為“土地出讓金返還協(xié)議”因違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定且損害國(guó)家利益而無(wú)效。

對(duì)于“土地出讓金返還協(xié)議”無(wú)效的后果，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)民法典》第一百五十七條的規(guī)定處理。

前面所述只是常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，除了法律紅線，政府方及投資方應(yīng)當(dāng)關(guān)注土地流轉(zhuǎn)方面的各種法律及政策規(guī)定，嚴(yán)格依法開展招商引資活動(dòng)，避免因法律問(wèn)題導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)。

3、稅收優(yōu)惠

在招商引資中，地方政府一般會(huì)承諾有稅收方面的優(yōu)惠。但基于稅收法定原則，政府及投資者應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注稅收優(yōu)惠是否符合法律規(guī)定。

相關(guān)的管理規(guī)定有：

《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》

第三條

稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2000〕2號(hào)）：“各地區(qū)、各部門不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，更不得以各種方式變通稅法和稅收政策，損害稅收的權(quán)威”、“地方人民政府不得擅自在稅收法律、法規(guī)明確授予的管理權(quán)限之外，更改、調(diào)整、變通國(guó)家稅收政策。先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院，各級(jí)地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策”。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)）：“堅(jiān)持稅收法定原則，除依據(jù)專門稅收法律法規(guī)和《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅政管理權(quán)限外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各部門起草其他法律、法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠政策。

嚴(yán)格財(cái)政支出管理。未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各地區(qū)、各部門不得對(duì)企業(yè)規(guī)定財(cái)政優(yōu)惠政策。對(duì)違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅(jiān)決予以取消。其他優(yōu)惠政策，如代企業(yè)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等經(jīng)營(yíng)成本、給予電價(jià)水價(jià)優(yōu)惠、通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等形式吸引其他地區(qū)企業(yè)落戶本地或在本地繳納稅費(fèi)，對(duì)部分區(qū)域?qū)嵤┑牡胤郊?jí)財(cái)政收入全留或增量返還等，要逐步加以規(guī)范?！?/p>

《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)）

第四條

各地區(qū)、各部門今后制定出臺(tái)新的優(yōu)惠政策，除法律、行政法規(guī)已有規(guī)定事項(xiàng)外，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行；其他由地方政府和相關(guān)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，其中安排支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤。

司法實(shí)踐中對(duì)于稅收優(yōu)惠承諾效力的爭(zhēng)議較大，投資者及政府應(yīng)當(dāng)注意避免在招商引資協(xié)議中將優(yōu)惠補(bǔ)貼與稅收掛鉤，避免引發(fā)不必要爭(zhēng)議。

4、糾紛解決

常見(jiàn)的招商引資協(xié)議符合行政協(xié)議的基本特點(diǎn)，拆遷律師認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照行政協(xié)議通過(guò)行政訴訟處理。實(shí)踐中，招商引資協(xié)議會(huì)約定仲裁條款，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）第二十六條，行政協(xié)議約定仲裁條款無(wú)效。招商引資糾紛通過(guò)行政訴訟途徑以公開方式處理行政糾紛，能更好的保護(hù)投資者權(quán)益，亦能減少維權(quán)成本。

作為政府而言，將招商引資協(xié)議納入行政協(xié)議調(diào)整規(guī)則，則可以根據(jù)協(xié)議約定內(nèi)容在投資者不履行協(xié)議時(shí)單方做出行政決定，避免在合同履行陷入僵局。

結(jié)語(yǔ)：招商引資活動(dòng)往往周期長(zhǎng)、項(xiàng)目復(fù)雜，政府及投資方雙方在充分協(xié)商并在公平合理合法合規(guī)的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議并遵照履行，才能減少項(xiàng)目中的法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，提高項(xiàng)目產(chǎn)值，提振營(yíng)商環(huán)境。