導(dǎo)讀：城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)具有天然壟斷性，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存在著主體地位懸殊、內(nèi)容復(fù)雜 等特點(diǎn)，因此城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛多發(fā)且比較復(fù)雜。城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛類型包括燃?xì)馄髽I(yè)之間、燃?xì)馄髽I(yè)與政府之間以及燃?xì)馄髽I(yè)與用戶之間的糾紛。城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴訟和非訴糾紛解決機(jī)制存在的問題各有不同，如訴訟方面存在依據(jù)不明等，而非訴方面則表現(xiàn)為非訴機(jī)制發(fā)展不全面。

2、我國(guó)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制中存在的問題

從上文燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的類型和原因可見，當(dāng)前燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛多發(fā)且處理難度大。當(dāng)前我國(guó)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制也存在較多問題，如訴訟中訴訟依據(jù)不足、非訴糾紛解決機(jī)制不完善等。

（1）訴訟機(jī)制中存在的問題

訴訟作為解決燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的一種重要方式，有民事訴訟和行政訴訟兩種類型。民事訴訟 適用于解決特許經(jīng)營(yíng)者與其他企業(yè)之間的糾紛，而行政訴訟適用于解決政府與特許經(jīng)營(yíng)者之間的糾紛。訴訟存在的突出問題是法律依據(jù)不足。特許經(jīng)營(yíng)以經(jīng)營(yíng)許可為前提，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》等法律法規(guī)，只能夠確定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛屬于行政訴訟的受案范圍，長(zhǎng)期以來一直缺少更為詳細(xì)的規(guī)定。

直至2019年12月10日，最高人民法院正式發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，才對(duì)行政協(xié)議的范圍、訴訟主體的資格、管轄機(jī)構(gòu)、協(xié)議效力的認(rèn)定等重要事項(xiàng)作了進(jìn)一步明確。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)訴訟中，被告是政府的情況下，訴訟性質(zhì)可以明確為行政訴訟，這一點(diǎn)已無爭(zhēng)議；如果原被告都是企業(yè)，按照一般的訴訟原理，此項(xiàng)訴訟應(yīng)當(dāng)為民事訴訟，然而在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛中，往往還會(huì)牽涉到政府作為第三方，使得民事法律關(guān)系和行政權(quán)利關(guān)系交織在一起，導(dǎo)致案件處理起來極為復(fù)雜。這也是燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)訴訟的一個(gè)大難題。

從行業(yè)立法角度來看,天然氣行業(yè)基本法長(zhǎng)期缺位，已出臺(tái)的二十余部地方性燃?xì)夤芾項(xiàng)l例（管理辦法）中，只 有蘇、閩、浙、晉、湘、滬6省市的燃?xì)夤芾項(xiàng)l例規(guī)定了管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議必須包括爭(zhēng)議解決方式以及對(duì)燃?xì)馐鹿实奶幚砼c法律責(zé)任問題。應(yīng)當(dāng)說，行業(yè)立法的缺位是導(dǎo)致訴訟方式解決燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛不暢的一個(gè)重要原因。

（2）非訴機(jī)制中存在的問題

實(shí)踐中，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛通過協(xié)商達(dá)成和解的占比較高。協(xié)商和解有利于節(jié)省社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)利益雙方的糾紛解決，也有助于為未來的特許經(jīng)營(yíng)合作奠定良好的基礎(chǔ)。協(xié)商和解具有較高的意思自治性，但也存在著問題：過程與結(jié)果很難受法律法規(guī)制約；和解協(xié)議無強(qiáng)制執(zhí)行力，履行缺乏保障，甚至產(chǎn)生和解無效的情形等。

除協(xié)商和解外，調(diào)解也是糾紛解決的重要手段。一般而言，調(diào)解主要包括訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解以及人民調(diào)解。調(diào)解與協(xié)商和解的不同之處在于，調(diào)解由中立第三方調(diào)和雙方矛盾，協(xié)調(diào)各方利益。調(diào)解較為高效便捷，同時(shí)調(diào)解協(xié)議對(duì)雙方具有 一定的法定約束力。

但調(diào)解在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決過程中所采用的占比較低，且多為訴訟調(diào)解。因?yàn)樵谡c企業(yè)的糾紛中，調(diào)解適用的難度較大；此外，在涉及某些專業(yè)領(lǐng)域、專業(yè)技術(shù)等問題時(shí)，一 般的調(diào)解也無法從根本上解決問題。

非訴機(jī)制中的仲裁方式值得關(guān)注。燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛涉及政府方，訴訟時(shí)間長(zhǎng)、成本高、效率低。單一民事程序的審判范圍有限，存在不利于糾紛徹底解決、缺少公共利益保護(hù)功能以及執(zhí)行困難等問題；而單一行政程序又存在審判對(duì)象恒定、當(dāng)事人資格恒定的缺陷。

因此，實(shí)踐中被稱為廣義訴訟的仲裁制度的運(yùn)用很重要。仲裁效率較高，可節(jié)約時(shí)間成本，并且仲裁程序多為保密形式，可以有效保障 爭(zhēng)議雙方的相關(guān)權(quán)益。不過，一般來說仲裁只是針對(duì)合同糾紛，侵權(quán)糾紛以及涉及政府的糾紛能否仲裁還存在著爭(zhēng)議，所以目前燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的仲裁運(yùn)用并不廣泛。針對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的特殊性，仲裁制度無疑將成為有力的糾紛解決途徑。

（3）訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制的銜接和協(xié)調(diào)

最高人民法院2009年發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴 訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（法發(fā)〔2009〕45號(hào)）明確提出發(fā)展非訴糾紛解決機(jī)制并充分完善訴訟中的多方調(diào)解機(jī)制，即全面推進(jìn)訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制的銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。

這種銜接主要包括：立案前行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織調(diào)解與訴訟的銜接，仲裁與訴訟的銜接，其他非訴訟糾紛解決方式與訴訟的銜接以及立案后行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織 調(diào)解與訴訟的銜接等。該意見針對(duì)非訴調(diào)解與訴訟的銜接規(guī)定了立案前委派調(diào)解和司法確認(rèn)程序；針對(duì)立案后訴訟中行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織調(diào)解與訴訟的銜接，規(guī)定了邀請(qǐng)協(xié)助調(diào)解和委托協(xié)助調(diào)解。

在當(dāng)前大力發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制的背景下，在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決上，實(shí)現(xiàn)訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制的銜接和協(xié)調(diào)十分重要。當(dāng)前燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決主要通過訴訟或協(xié)商，其他糾紛解決方式還比較少見。依據(jù)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的特性，充分發(fā)揮非訴糾紛解決方式的作用將會(huì)帶來更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

因此，在進(jìn)一步發(fā)展完善訴訟解決機(jī)制的前提下,推進(jìn)非訴機(jī)制的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制的銜接和協(xié)調(diào)，將是燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制下一步的發(fā)展重點(diǎn)。

3、我國(guó)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制完善建議

（1）實(shí)體方面

①調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與地方財(cái)政收入的關(guān)系

政府授予燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是引入社會(huì)資本解決財(cái)政負(fù)擔(dān)的一種方式。依據(jù)2016年實(shí)施的《政府非稅收入管理辦法》，特許經(jīng)營(yíng)收入是政府財(cái)政收入的重要來源。為彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，獲取更高的溢價(jià),某些地方政府往往作出不當(dāng)行政行為，如三明市政府曾發(fā)文收回下屬區(qū)縣已經(jīng)授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，引發(fā)糾紛。

政府在選擇特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或企業(yè)時(shí)，應(yīng)全面考慮項(xiàng)目規(guī)模、成本回收期及企業(yè)的信用信譽(yù)、資質(zhì)等因素，保障在財(cái)政支出的同時(shí)存在可期待的收入，甚至是確定的收入，用來維持財(cái)政收支平衡。因此，通過調(diào)整地方財(cái)政收入與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，可在一定程度上避免不必要糾紛的產(chǎn)生，使得政府在特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的幫助下有效解決公用事業(yè)問題，同時(shí)保障企業(yè)利益不受侵害。

②推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制的完善

燃?xì)馐袌?chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)問題，是行業(yè)發(fā)展的重中之重。推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制的完善，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，有助于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序有序發(fā)展，形成以供求關(guān)系為核心的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。某種程度上說，燃?xì)庑袠I(yè)的市場(chǎng)化改革得益于特許經(jīng)營(yíng) 制度打破了地方國(guó)企在燃?xì)庑袠I(yè)的壟斷地位，有助于實(shí)現(xiàn)“政企分開”。然而，特許經(jīng)營(yíng)制度改變不了燃?xì)馐袌?chǎng)的自然壟斷屬性，實(shí)踐中企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為仍然頻發(fā)。

此外，天然氣氣源供給渠道以國(guó)有石油公司為主，這種單一化也加大建立充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的難度。推動(dòng)燃?xì)馐袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制完善任重而道遠(yuǎn)。除《中華人民共和國(guó)反壟斷法》《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》外，應(yīng)不斷發(fā)掘市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則，理順價(jià)格機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力，強(qiáng)化市場(chǎng)化意識(shí)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)體制完善。

③推進(jìn)天然氣基本法律制定

燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度的建立對(duì)天然氣下游市場(chǎng)有序運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。地方化特許經(jīng)營(yíng)為主的運(yùn)作模式雖契合地方發(fā)展情況，形成一種“地方先行, 互相學(xué)習(xí)”的浪潮，但同時(shí)易產(chǎn)生前后解決方式不一致的情形。在當(dāng)前天然氣產(chǎn)業(yè)成為重要的清潔能源產(chǎn)業(yè)同時(shí)又是關(guān)系民生的城市公用事業(yè)的背景下，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度基本法律依據(jù)的缺失對(duì)行業(yè)的發(fā)展以及實(shí)踐中糾紛的解決均產(chǎn)生不利影響。推進(jìn)天然氣行業(yè)基本法律的制定，可有效解決訴訟糾紛過程中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)以及法律適用問題。

律師建議，對(duì)行業(yè)基本法的設(shè)置可采取上下游統(tǒng)一于一體的立法模式，以中下游為重點(diǎn)并兼顧上游：

首先, 需全面考量現(xiàn)有的針對(duì)天然氣上游的法律規(guī)范；其次，關(guān)注中游管網(wǎng)的問題糾紛，如第三方準(zhǔn)入問題；最后，保障天然氣下游市場(chǎng)的健康發(fā)展，以下游的需求驅(qū)動(dòng)上游的勘探開發(fā)。

④加強(qiáng)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管

燃?xì)庑袠I(yè)涉及民生領(lǐng)域，具有自然壟斷特征。同時(shí)，由于高投資、高回報(bào)的特性，投資者容易濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)現(xiàn)資本積累。這些特點(diǎn)在一定程度 上會(huì)阻礙資源的優(yōu)化配置，侵害消費(fèi)者權(quán)利。監(jiān)管不力會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈，但過度干預(yù)同樣會(huì)影響企業(yè)的自主發(fā)展。因此，如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管是實(shí)踐中的一大難題。目前，我國(guó)燃?xì)庑袠I(yè)主要采用的是 “多頭監(jiān)管，分段監(jiān)管”的模式，即多個(gè)部門針對(duì)上中下游不同階段分別進(jìn)行監(jiān)管。

律師建議，可以將能源屬性比較強(qiáng)的部分統(tǒng)一交由能源主管部門來監(jiān)管，具有建設(shè)屬性的部分交由住建部門以及其他部門來監(jiān)管。除了對(duì)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管外，對(duì)政府的監(jiān)管也不容忽視。特許經(jīng)營(yíng)制度下，政府不僅是授權(quán)者，也是被監(jiān)管者。

一些地方政府缺乏法律意識(shí)引發(fā)爭(zhēng)議糾紛的情況屢見不鮮，如政府重復(fù)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、違法解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等。因此，監(jiān)管不應(yīng)僅涉及燃?xì)馄髽I(yè)一方，還應(yīng)對(duì)政府的違法行政行為進(jìn)行必要的監(jiān)管。

⑤實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)與政府對(duì)價(jià)格的雙向參與

科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制可以對(duì)糾紛的產(chǎn)生起到一定的抑制作用，減少訴訟，節(jié)約司法成本。當(dāng)前，燃?xì)馐袌?chǎng)主要采用指導(dǎo)定價(jià)的方式，但某些指導(dǎo)定價(jià)逐漸演化成不折不扣的“政府定價(jià)”，形成上游由發(fā)改委指導(dǎo)，下游各省市自主指導(dǎo)的定價(jià)機(jī)制。政府 指導(dǎo)定價(jià)存在諸多不合理之處，如發(fā)改委制定一氣一價(jià)嚴(yán)重制約上游產(chǎn)業(yè)開發(fā)的積極性。而在下游限定民、商用氣價(jià)格，對(duì)低價(jià)民用氣交叉補(bǔ)貼的政策，本質(zhì)上透露出對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不信任。

長(zhǎng)此以往，這種過度干預(yù)不符合長(zhǎng)遠(yuǎn)利益追求，也無法持續(xù)發(fā)展。價(jià)格管控在某種程度和范圍內(nèi)是必要的，但是總體方向上應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)決定價(jià)格，讓能源產(chǎn)品大程度回歸其市場(chǎng)屬性，從而刺激市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化資源配置。

市場(chǎng)和政府對(duì)價(jià)格的走向均無法絕對(duì)控制，二者必須有機(jī)配合，雙向參與。上下游之間應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)價(jià)格信息有效傳導(dǎo)，供需主導(dǎo)、平衡定價(jià)、政府指導(dǎo)，形成一種良好的定價(jià)機(jī)制。此外，除涉及氣源定價(jià)外，中間環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管也需要配套進(jìn)行。

（2）程序方面

①完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)訴訟機(jī)制

首先，加大訴訟中的多方調(diào)解力度。訴訟制度是目前解決燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的主要手段，而完善調(diào)解制度在訴前、訴中以及訴后執(zhí)行階段的介入, 可以幫助訴訟機(jī)制更加靈活、高效地運(yùn)用到糾紛解決過程中。如在立案前可以委派行政機(jī)關(guān)、人民調(diào) 解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織對(duì)雙方的矛盾進(jìn)行調(diào)解；在立案后積極主動(dòng)發(fā)揮調(diào)解職能，幫助當(dāng)事人化解糾紛，降低司法成本；在訴訟結(jié)束后通過調(diào)解可使得訴訟結(jié)果更好執(zhí)行，避免糾紛矛盾的再次發(fā)生。

其次，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)訴訟依據(jù)。《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》的出臺(tái)使得多年懸而未決的問題有了最終定論，是值得肯定的進(jìn)步。但是對(duì)于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的訴訟解決途徑而言，還有很多問題需要細(xì)化,尤其是涉及到燃?xì)庑袠I(yè)特殊性、專業(yè)性的問題，需要出臺(tái)行業(yè)性立法予以解決。

②完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛非訴機(jī)制

燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資金額巨大、生命周期長(zhǎng)、變化多、法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，具有行政性且涉及社會(huì)公共利益的特點(diǎn)。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行過程中產(chǎn)生糾紛不僅會(huì)損害政府與燃?xì)馄髽I(yè)的利益，甚至?xí)趾ι鐣?huì)公共利益。傳統(tǒng)依靠訴訟解決糾紛的方式周期長(zhǎng)，難以滿足對(duì)糾紛解決效率的需求；并且，當(dāng)事人雙方表現(xiàn)出強(qiáng)烈對(duì)抗性還可能造成兩敗俱傷。

因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)加大力度推進(jìn)非訴機(jī)制建設(shè)，具體包括：

建立高效協(xié)商渠道。協(xié)商具有靈活高效、節(jié)約成本的特點(diǎn)，并且易被接受?？赏ㄟ^設(shè)置幾種方式保障協(xié)商渠道的暢通，如在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定協(xié)商條款，具體分為：第一，協(xié)商前置，即協(xié)商達(dá)不成一致，糾紛解決才可以進(jìn)入到下一個(gè)救濟(jì)程序；第二，選擇協(xié)商，即不強(qiáng)制進(jìn)行協(xié)商，在爭(zhēng)議發(fā)生后可以直接選擇仲裁或者提起訴訟；第三，設(shè)立協(xié)商委員會(huì)，將糾紛交由協(xié)商委員會(huì)處理，協(xié)商委員會(huì)可由政府部門和社會(huì)資本方分別派成員組成。

豐富調(diào)解機(jī)制。民事訴訟程序可以適用調(diào)解，但是在行政訴訟中，除行政賠償案件外，一般不使用調(diào)解。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議本身就是政府部門與社會(huì)資本在協(xié)商基礎(chǔ)上形成的雙方合意，相比傳統(tǒng)行政行為的強(qiáng)制性、單方性和公權(quán)力性，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛案件具備適用調(diào)解的空間。

因此，可以充分發(fā)揮調(diào)解的作用，擴(kuò)大其適用范圍。此外，還可以發(fā)展專家裁決或調(diào)解機(jī)制，通過聘請(qǐng)專業(yè)人士更有針對(duì)性地對(duì)糾紛的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行捕捉，更加準(zhǔn)確清晰地給出最終解決方案。

發(fā)展仲裁機(jī)制。仲裁既不會(huì)像訴訟那樣各方面制約因素較多，也不會(huì)像其他非訴解決方式那 樣過于松散，可以說兼具訴訟和非訴的優(yōu)勢(shì)于一身，因此在商事活動(dòng)中仲裁作為糾紛解決方式備受青睞。

針對(duì)上文所述燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)仲裁面臨的困境，律師認(rèn)為：第一，從目前已有法院判例來看，已有判決傾向于認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛屬于商事糾紛，協(xié)議雙方可以通過仲裁解決糾紛；第二，我國(guó)法律雖然沒有明確規(guī)定侵權(quán)糾紛可以提交仲裁，但是也沒有明文禁止。故這兩個(gè)問題均屬實(shí)踐性比較強(qiáng)的話題，國(guó)內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)加大燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)仲裁的相關(guān)研究，增強(qiáng)專業(yè)能力，提高裁決質(zhì)量，吸引更多糾紛當(dāng)事人選擇仲裁。