導(dǎo)讀：我國的信息公開制度已經(jīng)歷了從局部公開到全面公開，從被動公開到自覺公開的演進(jìn)性進(jìn)步，但不可忽視的是，在涉及政府信息公開的行政復(fù)議和行政訴訟案件中，依然存在著諸多亟待解決的裁斷難題。

例如：在政府信息公開申請中，行政機(jī)關(guān)針對部分不宜公開的敏感信息，常引用《政府信息公開條例》第十六條第二款“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報(bào)告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開?！敝畠?nèi)容不予公開。

此時，大部分政府信息公開申請人會陷入疑惑：自己申請的信息似乎并不屬于《政府信息公開條例》第十六條第二款所列情形，行政機(jī)關(guān)引用該條款拒絕公開，是否構(gòu)成法律適用錯誤？是否在以該法律條款作為推諉自身公開職責(zé)的借口？

基于上述普遍存在于司法實(shí)務(wù)中的疑惑，拆遷律師結(jié)合自身的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對于《政府信息公開條例》第十六條第二款項(xiàng)下“過程性信息”“行政執(zhí)法案卷信息”在司法實(shí)務(wù)中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)行簡要分析。

1、制定背景

（1）過程性信息

在國辦發(fā)〔2010〕5號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》頒布之前，《中華人民共和國政府信息公開條例》并不存在“過程性信息”這一概念。在國辦發(fā)〔2010〕5號對政府信息公開工作中的難點(diǎn)給出了方向性的指引，進(jìn)一步明確了政府信息的適用范圍，其中規(guī)定有：“行政機(jī)關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是正式、準(zhǔn)確、完整的，申請人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。

因此，行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！?/p>

至此，“過程性信息”這一法律概念被確定為“處于討論、研究或者審查中的”信息。而2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》吸收了國辦發(fā)〔2010〕5號文件規(guī)定的內(nèi)容，并以列舉的方式進(jìn)一步明確了過程性信息的定義：“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報(bào)告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定?！?/p>

（2）行政執(zhí)法案卷信息

2019年修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》系“行政執(zhí)法案卷信息”首次作為法律概念出現(xiàn)，在此之前，其僅在行政執(zhí)法監(jiān)督和案卷評查的有關(guān)地方性法規(guī)中略有涉獵，如：《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》及《山東省行政執(zhí)法案卷評查辦法》。

需要注意的是：即便目前這一法律概念已經(jīng)明確在《中華人民共和國政府信息公開條例》中，但其內(nèi)涵與外延仍無明確涵涉范圍，這亦系司法實(shí)踐中各級、各地人民法院裁判觀點(diǎn)不一的主要原因。

2、司法實(shí)踐中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（1）過程性信息

①狹義標(biāo)準(zhǔn)

在最高人民法院發(fā)布的人民法院政府信息公開十大案例之五中，對“過程性信息”的標(biāo)準(zhǔn)做了狹義解釋：“過程性信息一般是指行政決定作出前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或行政機(jī)關(guān)之間形成的研究、討論、請示、匯報(bào)等信息，此類信息一律公開或過早公開，可能會妨害決策過程的完整性，妨害行政事務(wù)的有效處理。

但過程性信息不應(yīng)是絕對的例外，當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息，如果公開的需要大于不公開的需要，就應(yīng)當(dāng)公開?！奔?，最高人民法院明確了如果相關(guān)行政事務(wù)已經(jīng)完成，即處于“完成時”或“過去式”狀態(tài)，那么此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息就不屬于過程性信息，該典型案例為過程性信息的認(rèn)定確立了重要標(biāo)準(zhǔn)，具有典型意義。

②廣義標(biāo)準(zhǔn)

雖然最高人民法院公布典型案例中已經(jīng)將處于“完成時”或“過去式”狀態(tài)的信息排除在“過程性信息”中，但在司法實(shí)務(wù)中，仍有大量人民法院未適用前述典型案例中確定的裁判精神，就“過程性信息”做廣義解釋。例如：（2021）魯行終97號行政判決載明：“認(rèn)定政府信息是否屬于過程性信息的標(biāo)準(zhǔn)是信息形成的時間節(jié)點(diǎn)，而非當(dāng)事人申請信息公開的時間節(jié)點(diǎn)。

本案中，孫某某向鄒城市人民政府申請政府信息公開的‘2010年—2020年鄒城市向濟(jì)寧市、山東省政府出具的關(guān)于舊村復(fù)墾增減掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)的請示文件’，屬于行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的過程性信息，依法可以不予公開，孫某某關(guān)于該信息依法應(yīng)予公開的上訴理由不能成立?！鄙綎|省高級人民法院前述認(rèn)定內(nèi)容標(biāo)示著，若某一信息在形成之時是過程性信息，那么它的屬性就不會隨著時間的推移發(fā)生變化。

山東省高級人民法院與最高人民法院公布典型案例觀點(diǎn)之差異廣泛存在在司法實(shí)務(wù)中，且筆者依照自身辦案經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合裁判文書檢索結(jié)果，可以初步確定“過程性信息的屬性不會隨著時間的推移發(fā)生變化”這一觀點(diǎn)的適用數(shù)量較“過程性信息是需要依據(jù)時間而進(jìn)行動態(tài)評價”的觀點(diǎn)稍多。

（2）行政執(zhí)法案卷信息

目前，關(guān)于行政執(zhí)法案卷信息的界定，并無相關(guān)法律及行政法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定，在沒有上位法對該概念進(jìn)行明確的前提下，司法實(shí)踐中可以參考地方性法規(guī)對行政執(zhí)法案卷信息進(jìn)行界定。

例如：《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第十四條第二款規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動中形成的檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書等，應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定進(jìn)行收集、整理、立卷、歸檔，并實(shí)行集中統(tǒng)一管理?！薄渡綎|省行政執(zhí)法案卷評查辦法》第二條第二款規(guī)定：“本辦法所稱行政執(zhí)法案卷，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（包括法律法規(guī)授權(quán)的組織和依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章受委托的組織）在實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法過程中制作和收集的與行政執(zhí)法活動相關(guān)的檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書等資料，經(jīng)整理歸檔形成的卷宗材料?！?/p>

根據(jù)上述兩地方性法規(guī)的表述，可以確定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動中形成的檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書等屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》第十六條第二款規(guī)定的“行政執(zhí)法案卷信息”，此類信息是可以不予公開的（需注意，并非完全不予公開），除此以外，應(yīng)當(dāng)禁止行政執(zhí)法案件信息過度泛化。

但從目前拆遷律師經(jīng)辦的大量案件來看，多數(shù)人民法院并未嚴(yán)格依照前述地方性法規(guī)的表述就“行政執(zhí)法案卷信息”的界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確裁判，且往往無法就該條款中存在的“豁免情形”進(jìn)行準(zhǔn)確定性。《中華人民共和國政府信息公開條例》中確定的“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則在實(shí)務(wù)操作中仍存在較大的落實(shí)空間。

3、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于“過程性信息”“行政執(zhí)法案卷信息”的適用與審查。

“過程性信息”“行政執(zhí)法案卷信息”不予公開，其最初目的系基于保障行政機(jī)關(guān)正常履行職責(zé)、提升行政機(jī)關(guān)辦事效率、維護(hù)行政管理秩序、避免過度公開造成不利影響、維護(hù)社會公共利益等因素考量。同時，也是為保證行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及行政機(jī)關(guān)之間的充分交流，確保行政機(jī)關(guān)決策制定過程中的科學(xué)性和民主性。在一定程度上而言，這一法律規(guī)定制定初衷是具有前瞻性及全面性的。

但是，因相關(guān)法律規(guī)定并未詳細(xì)羅列“過程性信息”及“行政執(zhí)法案卷信息”的具體內(nèi)容，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在作出政府信息公開回復(fù)時，無法準(zhǔn)確識別相關(guān)情形是否符合《中華人民共和國政府信息公開條例》第十六條第二款規(guī)定不予公開的條件，亦會為推諉自身公開職責(zé)的行政機(jī)關(guān)留存空隙，拒絕公開申請人意欲獲取的關(guān)鍵性信息。由此，在實(shí)務(wù)操作中，需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同努力，方可實(shí)質(zhì)性化解現(xiàn)存矛盾。

（1）行政機(jī)關(guān)出于對公民知情權(quán)及其他合法權(quán)益的保障，應(yīng)當(dāng)對“過程性信息”“行政執(zhí)法案卷信息”進(jìn)行準(zhǔn)確識別、判斷、適用。

過程性信中如果已經(jīng)處于確定的實(shí)施階段，并且對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，行政機(jī)關(guān)仍以該信息屬于過程性信息不予公開，則對申請人行使知情權(quán)保護(hù)自身合法權(quán)益構(gòu)成不當(dāng)阻卻。

因此，行政機(jī)關(guān)對是否屬于過程性信息的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)僅以“討論稿”“請示函”等名稱或標(biāo)題進(jìn)行判斷，應(yīng)當(dāng)將是否具有非終局性、是否會對外產(chǎn)生約束力作為過程性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。而對于“行政執(zhí)法案卷信息”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮信息公開申請的特殊性，尤其在行政強(qiáng)制案件中，應(yīng)當(dāng)充分保障信息公開申請人的知情權(quán)，這亦有利于構(gòu)建行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除過程中全面履行權(quán)利義務(wù)告知、回避申請說明等程序的合法性。

若相關(guān)政府信息公開申請人在信息公開申請中感知到行政機(jī)關(guān)以“過程性信息”“行政執(zhí)法案卷信息”為由拒絕履行政府信息公開義務(wù)，推諉自身公開職責(zé)，應(yīng)當(dāng)及時通過行政復(fù)議、行政訴訟的方式救濟(jì)自身權(quán)利，糾正行政機(jī)關(guān)的錯誤行為。

（2）司法機(jī)關(guān)就“過程性信息”和“行政執(zhí)法案卷信息”豁免公開的范圍，應(yīng)不斷縮小并遵循嚴(yán)格審查程序，爭取早日實(shí)現(xiàn)全國司法審判認(rèn)定同一標(biāo)準(zhǔn)，同案同判。

隨著行政體制改革的深入和陽光政府的推進(jìn)，行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的各項(xiàng)機(jī)制全面推進(jìn)，因此政府信息公開豁免規(guī)則的重構(gòu)也必須圍繞著《中華人民共和國政府信息公開條例》第五條確定的“以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民”的原則進(jìn)行思考和設(shè)計(jì)。

司法機(jī)關(guān)在處理相關(guān)案件時，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，貫徹對公民知情權(quán)的無漏洞保護(hù)，針對“過程性信息”和“行政執(zhí)法案卷信息”豁免公開的范圍，應(yīng)當(dāng)不斷縮小并遵循嚴(yán)格審查程序，在最高人民法院的指導(dǎo)下，逐步實(shí)現(xiàn)同案同判，避免不同區(qū)域采用不同理解和標(biāo)準(zhǔn)的差異問題，從而實(shí)現(xiàn)司法上的公平正義。