導(dǎo)讀：政企糾紛，作為一個(gè)應(yīng)當(dāng)盡量規(guī)避、減少的糾紛類(lèi)型，并非是三兩提示就能完全窮盡的。我們希望，在企業(yè)自身努力走向合規(guī)的同時(shí)，政府也能夠通過(guò)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)的行為方向。從行為規(guī)范的角度多引導(dǎo)企業(yè)走向合規(guī)，減少政企糾紛的發(fā)生。

1、浪潮之下的“被清理”困局

上個(gè)世紀(jì)末本世紀(jì)初，在全國(guó)“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的背景下，各地政府以土地和稅收優(yōu)惠作為招商引資政策，吸引初代老板到當(dāng)?shù)赝顿Y建廠，可謂紅紅火火。

然而，隨著全球經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)一步完善，國(guó)內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，不少當(dāng)年政府“敲鑼打鼓”招商引資而來(lái)的生產(chǎn)制造類(lèi)企業(yè)、化工類(lèi)企業(yè)、礦產(chǎn)資源類(lèi)企業(yè)，都在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及環(huán)境治理的浪潮中面臨“被清理”、“被出局”的困境。

由此引發(fā)的政企糾紛案件，亦是不斷涌現(xiàn)。

造成此類(lèi)糾紛矛盾的根本原因，我認(rèn)為是政府和企業(yè)都沒(méi)有為自身找到準(zhǔn)確定位。雖然政府以土地及政策作為招商引資的條件要求企業(yè)入駐，也真心希望企業(yè)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)，但因?yàn)檎砑婀芾砺毮?，雙方很難形成真正單純的“商業(yè)合作”。

于企業(yè)而言，往往會(huì)認(rèn)為我是政府招商引資而來(lái)的企業(yè)，當(dāng)年在“先上車(chē)，后補(bǔ)票”的特殊背景下，企業(yè)為配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，快速投入生產(chǎn)，即使存在證照還不太齊全的情形，也是特殊歷史時(shí)期的遺留問(wèn)題。政府對(duì)此是知曉甚至是同意的，會(huì)幫我解決的，我們是合作的共同體；
于政府而言，在不同階段，對(duì)企業(yè)的需求及合規(guī)要求是不同的。90年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展是根本，政策允許“摸著石頭過(guò)河”。但是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)及政策形勢(shì)不斷變化，尤其是土地財(cái)政、環(huán)保整治等各種矛盾集中凸顯后，企業(yè)不僅應(yīng)當(dāng)隨之提高合規(guī)要求，還應(yīng)當(dāng)為歷史遺留的問(wèn)題買(mǎi)單。

這樣的現(xiàn)實(shí)，不禁讓人發(fā)問(wèn)：這些企業(yè)的今天，會(huì)不會(huì)就是我們的明天？身處其中，我們又該如何趁早規(guī)避這樣的糾紛，還社會(huì)一角安寧？

2、那些在“合規(guī)”上倒下的企業(yè)主們

在十余年的行政案件代理過(guò)程中，我們注意到容易埋下政企糾紛隱患的，主要集中在兩個(gè)方面：一是“政企之間的投資、合作類(lèi)協(xié)議”；二是“企業(yè)土地及環(huán)保的合規(guī)性審查”。

政企之間的招商引資協(xié)議，往往是企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)的主要權(quán)利載體。協(xié)議不僅會(huì)約定土地、建設(shè)項(xiàng)目、投資額度等事項(xiàng)，還會(huì)體現(xiàn)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策或園區(qū)入駐要求等內(nèi)容。

這些內(nèi)容，一旦不明確，就會(huì)成為引發(fā)政企糾紛的重大隱患。

一個(gè)關(guān)于招商引資的案例：

2003年，山東日照招商引資一家化工建材企業(yè)。雙方口頭約定，該企業(yè)的土地使用稅，每年按照土地總面積的3％進(jìn)行繳納。因?yàn)檫@一優(yōu)惠政策是當(dāng)時(shí)日照市普遍的優(yōu)惠政策，在建材公司入駐前就有另外一家香港投資企業(yè)同樣享受該政策。

故，政府與建材公司的招商協(xié)議書(shū)關(guān)于優(yōu)惠政策的表述為“完全參照香港企業(yè)優(yōu)惠政策”。

2018年，日照市因舊城改造計(jì)劃要求建材公司退出。雙方就補(bǔ)償事宜久久不能達(dá)成一致。最后稅務(wù)機(jī)關(guān)出面以企業(yè)拖欠百萬(wàn)土地稅金為由，對(duì)企業(yè)做出400萬(wàn)的稅務(wù)處罰。而此時(shí)，建材公司再去搜尋有關(guān)“香港公司的招商協(xié)議”上的具體內(nèi)容，根本就找不到。所謂的口頭約定的優(yōu)惠政策也無(wú)法證實(shí)。

除此之外，企業(yè)“土地用途合規(guī)”、“土地規(guī)劃合規(guī)”、“環(huán)保經(jīng)營(yíng)合規(guī)”同樣值得大家高度重視。

土地作為稀缺資源，在“18億畝耕地紅線保護(hù)”及各地政府以土地財(cái)政作為主要財(cái)政來(lái)源的背景下，企業(yè)一旦出現(xiàn)違法用地等行為，輕則認(rèn)定行政違法，被行政處罰，重則涉及違法占用耕地的刑事犯罪。

一個(gè)關(guān)于土地合規(guī)的案例：

我們?cè)磉^(guò)一家這樣的企業(yè)，當(dāng)年由鎮(zhèn)政府進(jìn)行招商，當(dāng)時(shí)縣委班子會(huì)議紀(jì)要明確表態(tài)：企業(yè)可以先在耕地上進(jìn)行建設(shè)，隨后再通過(guò)規(guī)劃調(diào)整來(lái)補(bǔ)辦企業(yè)的土地證照。

可實(shí)際上，企業(yè)一旦從事經(jīng)營(yíng)后，就會(huì)覺(jué)得證照的事情不是那么重要。幾次催促，沒(méi)有下文就擱置了，想著反正還有縣委的會(huì)議紀(jì)要。

企業(yè)經(jīng)營(yíng)多年，卻一直疏忽辦證問(wèn)題。而政府內(nèi)部在進(jìn)行土地用途及性質(zhì)的變更時(shí)，受制于集體建設(shè)用地指標(biāo)的緊缺，辦證事宜也是一拖再拖。

2018年，國(guó)土部通過(guò)衛(wèi)星遙控調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)建址屬于耕地范圍，遂要求縣國(guó)土部門(mén)進(jìn)行查處。政府迫于工作壓力，在收到任務(wù)后的3日內(nèi)，就將該企業(yè)廠房強(qiáng)制拆除了。

近年環(huán)保問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，“綠水青山”對(duì)可持續(xù)發(fā)展的重要性不言而喻。因環(huán)保整治的涌現(xiàn)，政企糾紛也隨之呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。

一個(gè)關(guān)于環(huán)保合規(guī)的案例：

內(nèi)蒙古前旗化工企業(yè)，上世紀(jì)根據(jù)國(guó)家政策通過(guò)公司制改組后成立。當(dāng)時(shí)企業(yè)選址建造位于城區(qū)幾公里外的山腳下，周?chē)脽o(wú)人煙。

經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展擴(kuò)建，化工企業(yè)一躍成為自治區(qū)著名企業(yè)，成為當(dāng)?shù)丶{稅大戶，造福一方。隨著企業(yè)的不斷發(fā)展，企業(yè)周邊土地也隨著開(kāi)發(fā)利用，居民區(qū)就此形成。

期間，企業(yè)曾要求政府對(duì)周?chē)用襁M(jìn)行整治搬遷，但政府基于舊城改造的資質(zhì)問(wèn)題遲遲未解決。

在近年的環(huán)保督查中，周?chē)用駞^(qū)將企業(yè)舉報(bào)。以企業(yè)生產(chǎn)存在環(huán)保問(wèn)題，要求企業(yè)進(jìn)行整改。督查處下達(dá)整改意見(jiàn)后，政府迅速要求企業(yè)停產(chǎn)三個(gè)月。

因化工企業(yè)的特殊性，停產(chǎn)三個(gè)月后，企業(yè)大量機(jī)器腐蝕性毀損，已不具備復(fù)產(chǎn)可能。

曾經(jīng)的“經(jīng)濟(jì)支柱”巋然坍塌，地方經(jīng)濟(jì)一落千丈。

太多結(jié)果慘痛、經(jīng)濟(jì)損失不可挽回的真實(shí)案例了！但我們認(rèn)為，許多政企糾紛的發(fā)生，本是可以避免的。

3、“綠燈”時(shí)代成為歷史

合法性不容小覷

曾經(jīng)，政府為了經(jīng)濟(jì)快速見(jiàn)效，疏忽程序，頻頻為合規(guī)問(wèn)題開(kāi)綠燈放行?，F(xiàn)在卻又為了二次土地開(kāi)發(fā)，淘汰“老破舊”，引進(jìn)“新高創(chuàng)”企業(yè)，“想辦法”把舊企業(yè)“掃地出門(mén)”。

而企業(yè)呢，當(dāng)年為能減少時(shí)間、節(jié)省成本等，將政府視為兄弟，法律意識(shí)淡薄，僥幸作祟，導(dǎo)致自身合法性缺失。

過(guò)去的各種“綠燈”“后門(mén)”，如今真的成為了歷史。從當(dāng)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)、未來(lái)經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)成、法律制度的立法目的來(lái)看，對(duì)于企業(yè)的合規(guī)性要求將進(jìn)一步提高，依法進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)將成為企業(yè)發(fā)展的基本準(zhǔn)則。

如今，即便就算有政府的扶持，也必須公開(kāi)合法化。

“依法行政審批，按規(guī)入駐生產(chǎn)”，企業(yè)提高自身行為的合法性，即便突遇政策性調(diào)整，也能擁有保護(hù)企業(yè)安全的底盤(pán)。

因此，我們建議，在企業(yè)的各個(gè)階段，不論是建設(shè)初、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，還是擴(kuò)建、退出等過(guò)程中，以下幾大問(wèn)題需要高度重視：

第一、注意投資、合作類(lèi)協(xié)議的合規(guī)防范

① 不要依賴口頭協(xié)議或者會(huì)議紀(jì)要；所有企業(yè)和政府之間的招商引資談判內(nèi)容，都必須落實(shí)到合同。不僅要寫(xiě)到合同里，還要有詳細(xì)、具體、明確的約定。企業(yè)必須要拋棄“和政府不好意思談細(xì)節(jié)”的錯(cuò)誤心理。對(duì)事關(guān)企業(yè)生存發(fā)展的優(yōu)惠政策，一定要有合同細(xì)則約定的保障；

② 招商引資內(nèi)容必須合法；比如，政府不可以用耕地進(jìn)行招商引資，企業(yè)不能建在水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等一些觸碰政策紅線的問(wèn)題；

③ 對(duì)政府招商引資政策進(jìn)行合規(guī)性審查；不要想當(dāng)然認(rèn)為政府出臺(tái)的優(yōu)惠政策一定合法。如果是不合法的稅收優(yōu)惠政策，在企業(yè)落地經(jīng)營(yíng)的時(shí)候，一定會(huì)遇到各種困難。

④ 明確約定政府的各種配合義務(wù)；企業(yè)在一個(gè)地方開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，必須得到政府各部門(mén)的配合與支持。如果對(duì)時(shí)間效率要求比較高的投資項(xiàng)目，一定要明確約定時(shí)間，推進(jìn)計(jì)劃。以免因?yàn)檎鞑块T(mén)配合溝通不順暢，導(dǎo)致項(xiàng)目資金成本無(wú)限度增加。

第二、注意土地用途、建設(shè)規(guī)劃合規(guī)

近年來(lái)，在土地合規(guī)問(wèn)題上，很多企業(yè)都知道違法占用耕地輕則強(qiáng)拆，重則涉刑。因此，違法占用耕地的行為有所減少。但是在自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、名勝風(fēng)景區(qū)內(nèi)建設(shè)企業(yè)的違法行為仍大量存在。

原因在于，很多企業(yè)對(duì)這類(lèi)型的違法完全沒(méi)有概念。高達(dá)幾千、上億的投資，一旦遭遇此類(lèi)土地用途合規(guī)問(wèn)題，帶來(lái)的后果相當(dāng)致命。因此，在這里我們建議企業(yè)在進(jìn)行重大投資之前，要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行合規(guī)審查。

此外，為了規(guī)避企業(yè)因規(guī)劃問(wèn)題導(dǎo)致的“違章建筑”處罰，企業(yè)前期一定要做好規(guī)劃方面的各類(lèi)手續(xù)辦理，補(bǔ)足建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃等許可文件。

第三、注意企業(yè)環(huán)保合規(guī)

從企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合規(guī)的角度來(lái)看，環(huán)保合規(guī)可以說(shuō)是生產(chǎn)制造類(lèi)企業(yè)最為重要的問(wèn)題。如果企業(yè)在建設(shè)之初就沒(méi)有通過(guò)環(huán)境評(píng)價(jià)驗(yàn)收，那么后續(xù)的生產(chǎn)行為將都不具備合法性。這將成為根源性隱患，一旦出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，法律和制度都無(wú)法突破。

所以，首先要獲得證明建設(shè)項(xiàng)目合法性的“環(huán)評(píng)文件”。有了環(huán)評(píng)文件之后，企業(yè)還需要在政府的動(dòng)態(tài)檢測(cè)之下保證排污合法，也就是取得排污許可證。

很多企業(yè)都反映，不少地方存在一個(gè)現(xiàn)象：

企業(yè)想辦理環(huán)保的合法手續(xù)，但是政府統(tǒng)一不給這一區(qū)域的企業(yè)進(jìn)行辦理。如果沒(méi)有環(huán)保執(zhí)法，企業(yè)可以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但一旦遇到環(huán)保執(zhí)法，就會(huì)下命令讓企業(yè)停產(chǎn)，并有可能面臨行政處罰。

對(duì)此，我們想說(shuō)的是，企業(yè)一定要敢于通過(guò)法律途徑維護(hù)自己的權(quán)利。實(shí)在行不通，就遷到政策相對(duì)合法的區(qū)域。因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)問(wèn)題，最終絕大部分的損失都是企業(yè)自己承擔(dān)。而且，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率非常大。

目前，企業(yè)面臨的現(xiàn)狀是從以往的“小合規(guī)”時(shí)代全面向“大合規(guī)”時(shí)代轉(zhuǎn)化。

我們可以通過(guò)確立行業(yè)準(zhǔn)則、構(gòu)建合規(guī)體系、建立防范體系、完善監(jiān)控體系、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)體系等方式，關(guān)注企業(yè)在未來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中“程序”與“實(shí)體”兩個(gè)方面的合規(guī)。

在各個(gè)階段，加固企業(yè)自身的合法性壁壘，保證自身權(quán)益不被非法侵害，提前避免不必要的財(cái)產(chǎn)損失。

4、寫(xiě)在最后

我們建議，政府在行使行政監(jiān)管的公權(quán)力時(shí)，要綜合考慮、評(píng)定企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題。不能換了領(lǐng)導(dǎo)，變了發(fā)展方向，就翻臉不認(rèn)賬。一味追求執(zhí)政效果，一刀切得來(lái)的短期勝利，必將消損政府的公信力。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這也必然掣肘地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、高效率發(fā)展。

政企糾紛，作為一個(gè)應(yīng)當(dāng)盡量規(guī)避、減少的糾紛類(lèi)型，并非是三兩提示就能完全窮盡的。我們希望，在企業(yè)自身努力走向合規(guī)的同時(shí)，政府也能夠通過(guò)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)的行為方向。從行為規(guī)范的角度多引導(dǎo)企業(yè)走向合規(guī)，減少政企糾紛的發(fā)生。