導(dǎo)讀：近期，我們接到很多當(dāng)事人的咨詢。其實(shí)大家也都從媒體上看到目前山東省各個(gè)地方都在進(jìn)行一些低效用地的整治和一些閑置土地的處置。現(xiàn)在陸陸續(xù)續(xù)有這樣的新聞報(bào)出來(lái)，也有很多當(dāng)事人向我們咨詢。

咨詢的問(wèn)題大致分為兩類：

第一類是低效用地，低效用地的處置問(wèn)題。還有很多企業(yè)主向我們咨詢，說(shuō)我們的土地被定為低效用地，然后以一個(gè)極低的價(jià)格要強(qiáng)制的收回，并且不允許提出任何不同的意見(jiàn)。這是第一類問(wèn)題。

第二類問(wèn)題是閑置土地的處置。在這類問(wèn)題之中，表現(xiàn)比較突出的就是很多國(guó)有土地被認(rèn)為閑置土地，很多企業(yè)主向我們反映說(shuō)我們土地閑置的原因并不是我們自己造成的，但是相關(guān)的部門(mén)并不聽(tīng)取這些意見(jiàn)，只是一味的要無(wú)償收回，甚至以極低的價(jià)格要收回。

那么下面針對(duì)這兩類問(wèn)題，咱們來(lái)分析一下山東省低效用地處置以及閑置土地處置所涉及的一些法律法規(guī)的問(wèn)題。

關(guān)于低效用地，其實(shí)到目前為止咱們國(guó)家的法律體系當(dāng)中，并沒(méi)有任何一個(gè)法律法規(guī)規(guī)章作出低效用地的規(guī)定。這就引出一個(gè)問(wèn)題，法律沒(méi)有規(guī)定地方的行政機(jī)關(guān)能不能做，那當(dāng)然是不能做。因?yàn)樾姓ㄒ婪ㄐ姓囊粋€(gè)最主要的原則是法無(wú)明確授權(quán)不可為。這是依法治國(guó)的核心內(nèi)容，也是咱們國(guó)家關(guān)于依法治國(guó)的重大決定，以及建設(shè)法治國(guó)家的規(guī)劃綱要當(dāng)中明確的規(guī)定。法無(wú)明確授權(quán)不可為。

如果只是用低效用地的名義，但是是依據(jù)法律來(lái)做事，比如說(shuō)依據(jù)《土地管理法》第58條收回，或者依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行征收，當(dāng)然是沒(méi)有問(wèn)題。但是，如果拋開(kāi)這些法律法規(guī)，直接強(qiáng)制地收回，自創(chuàng)了一套方案、一套程序、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那么這就明顯是違法的。

那么，咱們國(guó)家關(guān)于低效用地是怎么規(guī)定的呢？國(guó)土部早在2016年就做出過(guò)關(guān)于深化推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)。

這個(gè)并不是法律法規(guī)，也不是規(guī)章，它只是一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)。既然是指導(dǎo)意見(jiàn)，那地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)不應(yīng)該按照這個(gè)來(lái)執(zhí)行？當(dāng)然應(yīng)該。咱們看一下這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)的基本原則，也就是進(jìn)行低效用地所必須遵守的基本原則是怎么規(guī)定的：

第一個(gè)原則，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，規(guī)劃先行。

第二個(gè)基本原則，堅(jiān)持市場(chǎng)取向，因勢(shì)利導(dǎo)，按照市場(chǎng)在資源配置中所起到的決定性作用要求，鼓勵(lì)土地權(quán)利人和其他力量參與改造開(kāi)發(fā)。

這里用的是鼓勵(lì)，并不是說(shuō)可以，更不是說(shuō)限制。但是在實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，關(guān)于低效用地的開(kāi)發(fā)，地方行政機(jī)關(guān)很多都是直接把土地權(quán)利人排除在外的，根本不會(huì)考慮說(shuō)要不要鼓勵(lì)你參加，是不對(duì)的。

第三項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持公眾參與，平等協(xié)商。

平等協(xié)商，充分尊重土地權(quán)利人的意愿，提高工作的透明度，保障土地權(quán)利的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)，建立平等協(xié)商的機(jī)制，妥善解決利益訴求，做到公平公正，實(shí)現(xiàn)和諧開(kāi)發(fā)。這個(gè)原則就更清楚了，應(yīng)當(dāng)是平等協(xié)商，而且要充分尊重土地權(quán)利人的意見(jiàn)和權(quán)利。

第四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持利益共享、多方共贏，建立完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，協(xié)調(diào)好政府，改造方，土地權(quán)利人各方利益，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利益共享。

第五項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持因地制宜，規(guī)范運(yùn)作。

一共五項(xiàng)基本原則，這五項(xiàng)基本原則，兩項(xiàng)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范運(yùn)作，三項(xiàng)都是在強(qiáng)調(diào)保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，尊重土地權(quán)利人的意愿，鼓勵(lì)土地權(quán)利人參與開(kāi)發(fā)。但是，有很多企業(yè)主反映，說(shuō)我們那里的低效用地就是想用極低的價(jià)格收回土地，再以高價(jià)賣(mài)出。土地權(quán)利人在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中得不到任何應(yīng)得的合法權(quán)益，甚至合法權(quán)益被嚴(yán)重侵害。

所以低效用地，如果說(shuō)按照土地管理法58條來(lái)做，按照國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償條例來(lái)做，按照國(guó)土部的指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)做，應(yīng)當(dāng)能充分保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益。如果說(shuō)地方行政機(jī)關(guān)自創(chuàng)一套規(guī)則，自創(chuàng)一套方案，那么。涉嫌嚴(yán)重侵犯土地權(quán)利人的合法權(quán)益。

關(guān)于閑置土地，要求盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)，當(dāng)中也明確指出要對(duì)閑置土地，現(xiàn)有的這種低效用地進(jìn)行盤(pán)活，但是強(qiáng)調(diào)的都是依法進(jìn)行。那么閑置土地咱們國(guó)家有沒(méi)有規(guī)定？有的。國(guó)土部在2012年就做出閑置土地處置辦法。在之前，其實(shí)也有閑置土地處置辦法。

當(dāng)時(shí)的閑置土地被認(rèn)為是一個(gè)貶義詞，因?yàn)殚e置土地就要面臨著處罰或者無(wú)償收回，但是2012年新的這種辦法第八條規(guī)定有下列情形之一的，就被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е碌耐恋亻e置：

第一，沒(méi)有按照合同約定提供土地。

還有很多企業(yè)主說(shuō)，我們拿到土地了。這個(gè)不重要，關(guān)鍵是有沒(méi)有按照合同約定提供。比如說(shuō)約定的如果是三通一平，有沒(méi)有三通一平提供，有沒(méi)有五通一平提供，有沒(méi)有七通一平。每個(gè)地方不一樣，看看有沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。其實(shí)國(guó)土部早就做出明確的規(guī)定，禁止毛利出讓或者現(xiàn)狀出讓，要求必須凈地出讓。我們很多這樣的案子是在拿到土地之后，上面有一個(gè)山丘，有一個(gè)房子，有一個(gè)樹(shù)林，有一個(gè)管線等等，這都不叫三通一平。這都意味著沒(méi)有按照合同約定提供土地。

第二，如果說(shuō)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行修改而無(wú)法建設(shè)的，也被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的原因。

第三，相關(guān)部門(mén)發(fā)布相應(yīng)政策導(dǎo)致原來(lái)的建設(shè)條件不符合的，也被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的原因。

第四，土地上有信訪、訴訟等事項(xiàng)。

這類情況有很多，有信訪、訴訟等等這類的。如果出現(xiàn)了這樣的情況，導(dǎo)致無(wú)法建設(shè)的，也被認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е碌摹?/p>

第五，土地上文物保護(hù)的原因。

這類案子也有很多，比如在開(kāi)發(fā)過(guò)程中突然發(fā)現(xiàn)了文物，或者其他本來(lái)存在的文物進(jìn)行了升級(jí)保護(hù)，無(wú)法進(jìn)行建設(shè)，這也被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)的原因。

第六，其他。

在這里邊要注意一下，自然災(zāi)害等不可抗力造成的無(wú)法開(kāi)發(fā)的，也參照前款規(guī)定，也就是參照行政機(jī)關(guān)的原因造成的土地閑置進(jìn)行處理。

那么出現(xiàn)了這些應(yīng)當(dāng)如何處置呢？

根據(jù)辦法第12條規(guī)定，因本本辦法第八條的原因造成的土地閑置，必須按照下列方式由土地權(quán)利人和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)平等協(xié)商進(jìn)行處理。

按照哪些方式呢？

第一是簽訂補(bǔ)充協(xié)議，延長(zhǎng)開(kāi)發(fā)期限。第二，修改規(guī)劃條件。第三，提供周轉(zhuǎn)用地。如果都不能解決的，第四，那就要有償收回，根據(jù)土地管理法的58條，當(dāng)然根據(jù)最高人民法院的典型案例是按照市場(chǎng)價(jià)格。第五是土地置換。同地同價(jià)進(jìn)行置換。當(dāng)然不一樣的土地要進(jìn)行補(bǔ)差價(jià)。第六，其他。

所以看到這里，大家已經(jīng)知道了，其實(shí)好多閑置土地的原因并不是企業(yè)自身造成的，而是由于其他的行政機(jī)關(guān)的原因造成。那么要處置的時(shí)候，就不能按照無(wú)償收回罰款，或者以極低的價(jià)格收回，這都不可以，必須依法處理。