導讀：蓋章一般是行政決定的必備形式要件，是行政主體的對外表征和客觀載體。如果行政決定未蓋章，對外無法證實行政決定系具備資格的行政主體實施，行政相對人亦無法判斷作出決定的主體，則該行政決定屬于“重大且明顯違法”的情形，可認定為無效。如果行政決定雖未蓋章，但從內(nèi)容和形式上可以判斷出作出該行政決定的主體，且未蓋章并沒有影響到相對人實體和程序權(quán)利，則該行政決定不應僅因未蓋章而認定為無效。

1、蓋章的法律意義

國家機關(guān)印章是指國家機關(guān)刻制的以文宇或者圖記表明主體同一性的公章或?qū)Ｓ谜?，是國家機關(guān)公信力和權(quán)威性的行號標志。具體到行政法領(lǐng)城，蓋章的行政法意義在于：它一般是行政決定的必備形式要件，是行政主體的對外表征和客觀載體。例如，《行政處罰法》第39條規(guī)定：“行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關(guān)的印章”。

其他類型的行政決定、對外發(fā)布或者送達的答復、通知、公告、函等，亦應當按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳相關(guān)要求，加蓋印章。例外情形是，特定發(fā)文機關(guān)標志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章。如果行政決定未加蓋印章，將造成判斷該決定作出主體的困難，給行政相對人行使行政救濟權(quán)、人民法院進行司法審查等帶來困擾。

2、未蓋章的行政決定應視情況評判其是否無效

在大陸法系國家，對于無效行政行為一般規(guī)定在行政程序法中，一般以“重大且明顯違法” 作為認定無效行政行為的標準?！爸卮笄颐黠@違法” 的情形一般包括行政行為的形式和內(nèi)容兩方面，形式上主要是公文、證書形式違法、無法判斷作出行為的行政主體等；內(nèi)容上主要是主體及權(quán)限不合法、缺乏事實根據(jù)或法律依據(jù)、客觀上無法實施、侵害公共利益等。

我國修改前的《行政訴訟法》對無效行政行為的判斷標準并無規(guī)定，通過2000年《若干解釋》對非訴行政執(zhí)行審查的規(guī)定，逐步形成“重大且明顯違法”的判斷標準。

《若千解釋》第95條重大明顯違法的情形規(guī)定為：

（1）明顯缺乏事實根據(jù)的；

（2）明顯缺三法律依據(jù)的；

（3）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。

最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第7條也規(guī)定了：作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認可：

（1）明顯缺乏事實根據(jù)；

（2）明顯缺乏法律依據(jù)；

（3）超越職權(quán)；

（4）其他重大明顯違法情形。

這種“重大明顯違法“標準也被《行政強制法》第58條所認可。

2015年《行政訴訟法》及2018年《行訴解釋》進一步明確了無效行政行為的具體情形，包括：

（1）行政行為實施主體不具有行政主體資格；

（2）減損權(quán)利或者增加義務的行政行為沒有法律法規(guī)依據(jù)；

（3）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施；

（4）其他重大且明顯違法的情形。

由此可見，我國行政行為無效的“重大且明顯違法”標準側(cè)重于實體和內(nèi)容上的評價，行政行為形式和程序上的違法一般不屬于重大且明顯違法。但從其他國家或地區(qū)的立法例來看，行政行為的形式如果嚴重違法或者無法辦明行政行為作出主體的，應屬重大明顯違法而認定為無效。例如，《德國行政程序法》規(guī)定“應當以書面形式作出；但沒有注明作出機關(guān)的行為，“未遵守法定的行政行為形式的規(guī)定”的行政行為是無效的，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”規(guī)定〝不能由書面處分中得知處分機關(guān)”的行政決定無效。

通過上述立法情況可知，無論是我國還是其他國家或地區(qū)的立法，行政行為作出的主體適格、合法是判斷行政行為是否無效的重要標準。最高人民法院的觀點進一步認為，行政主體方面的重大且明顯違法不僅包括不具有主體資格，還包括行政主體在行政行為上未署名、未加蓋印章，作出行政行為的行政主體工作人員沒有向相對人表明身份或者具有精神障礙。

因此，未蓋章的行政決定是否屬于無效，關(guān)鍵要看未蓋章是否影響到行政行為作出主體的判斷。如果行政決定未蓋章，對外無法證實行政決定系具備資格的行政主體實施，行政相對人亦無法判斷作出決定的主體，在行政決定的實施及后續(xù)救濟程序、司法審查程序中將引起嚴重質(zhì)疑，則該行政決定屬于“重大且明顯違法”的情形，可認定為無效。如果行政決定雖未蓋章，但從內(nèi)容和形式上可以判斷作出主體且未蓋章亦沒有影響到相對人實體和程序權(quán)利，則該行政決定不應僅因未蓋章而認定為無效。

3、司法實踐中需要注意的問題

法院判決確認行政行為無效，是對行政行為合法性和有效性的根本否定，確認其自始就不具有任何法律效力，故適用時應 當結(jié)合《行政訴訟法》第75條以及《行訴解釋》的相關(guān)規(guī)定，準確適用。在判斷未蓋章的行政決定能否對外表明作出主體時，應當綜合書面決定一切內(nèi)容進行判斷，包括從決定的署名、信函抬頭、封面、前后文、記載送達等方面。如果法院經(jīng)審查認為可以確知行政決定作出主體，且主體合法的，不能僅因行政決定未蓋章而認定無效。

法院通過裁判促進行政機關(guān)依法行政的同時，應綜合考慮行政管理的秩序價值，防止〝程序空轉(zhuǎn)”。在司法實踐中，對確認無效的行政行為，應著眼于實質(zhì)化解行政爭議，消除被確認無效的行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成的不利影響，做到案結(jié)事了，根據(jù)案件的具體情況同時判決責令行政機關(guān)采取補救措施以及承擔賠償責任。