導(dǎo)讀：新復(fù)議法施行后，復(fù)議前置類案件范圍的擴(kuò)寬能有效發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能，從源頭化解行政爭議，行政機關(guān)也需要結(jié)合新復(fù)議法的要求完善其執(zhí)法程序。對于服務(wù)行政機關(guān)的法律顧問也需要根據(jù)新復(fù)議法要求協(xié)助行政機關(guān)完善相關(guān)執(zhí)法文書。

本著“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用”的立法目的，2023年9月1日十四屆全國人大常委會第五次會議通過并于2024年1月1日施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十三條擴(kuò)寬了復(fù)議前置的范圍，明文規(guī)定了四類特定具體行政行為和一個兜底條款，復(fù)議法修訂的條文新舊對照如下：

1、復(fù)議前置的法律內(nèi)涵

行政復(fù)議前置是指當(dāng)事人對行政機關(guān)作出的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時，應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，可以再向人民法院提起行政訴訟，若直接向法院提起行政訴訟，將會被法院直接駁回起訴。

2、復(fù)議前置案件有哪些情形？

2024年1月1日施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下統(tǒng)稱“新復(fù)議法”）第二十三條第一款擴(kuò)寬了行政復(fù)議前置的范圍，列舉了四類具體行政行為和一個兜底條款，梳理如下：

復(fù)議前置情形之（一）：對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服

該項規(guī)定是新復(fù)議法修訂增加的情形，常見的可以當(dāng)場作出行政處罰決定包括：警告、對公民處以二百元以下罰款，對法人或者其他組織處以三千元以下罰款。法律依據(jù)：《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條 、《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百條、《中華人民共和國道路交通安全法》第一百零七條等。

當(dāng)事人、行政機關(guān)或復(fù)議機關(guān)判斷該類行政行為是否應(yīng)復(fù)議前置，判斷的標(biāo)準(zhǔn)可以有兩個：一個是程序上，可以根據(jù)具體行政行為的程序判斷，該類型案件通常是現(xiàn)場即作出的一般行政行為對應(yīng)的法律文書上也會載明的是簡易程序，例如：道路交通安全違法行為所作出的行政處罰決定。另一個是處罰結(jié)論內(nèi)容上看，處罰內(nèi)容為警告、罰款（公民為二百元以下，法人或者其他組織為三千元以下罰款）。

根據(jù)新復(fù)議法第五十三條的規(guī)定，當(dāng)場作出的行政處罰決定，可以適用簡易程序，適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理行政復(fù)議申請之日起三日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件之日起五日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交作出行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，可以書面審理。適用簡易程序?qū)徖淼男姓?fù)議案件，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起三十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定。

復(fù)議前置情形之（二）：對行政機關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服

《中華人民共和國行政復(fù)議法》（2017修正）（以下統(tǒng)稱2017版復(fù)議法）第三十條規(guī)定了該類復(fù)議前置情形，新復(fù)議法修訂精簡了條文表述，不再列舉自然資源的范圍。自然資源的范圍在2017版復(fù)議法第三十條及《中華人民共和國行政訴訟法》第二十條列舉為：土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源。

該類案件僅限于政府對自然資源權(quán)屬糾紛作出確權(quán)處理決定的行政裁決案件，如：行政機關(guān)作出的土地權(quán)屬爭議處理決定、鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權(quán)決定，不包括頒發(fā)自然資源權(quán)屬證書的案件，也不包括對自然資源所有權(quán)、使用權(quán)作出行政處罰、行政強制措施、行政強制執(zhí)行等行為的案件。

復(fù)議前置情形之（三）：認(rèn)為行政機關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形

該項規(guī)定是新復(fù)議法修訂增加的情形，簡單說就是針對行政機關(guān)的不作為，該項規(guī)定充分體現(xiàn)了行政復(fù)議的監(jiān)督功能，更有利于從源頭化解行政糾紛。結(jié)合新復(fù)議法第十一條規(guī)定的行政復(fù)議的范圍，該項規(guī)定基本囊括了行政機關(guān)不作為的情形，該項內(nèi)容的新增將大幅增加復(fù)議案件數(shù)量。新復(fù)議法實施后當(dāng)事人認(rèn)為行政機關(guān)存在不作為行為均應(yīng)先通過復(fù)議前置救濟(jì)，而不能直接提起行政訴訟。

復(fù)議前置情形之（四）：申請政府信息公開，行政機關(guān)不予公開

該項規(guī)定是新復(fù)議法修訂增加的情形，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條的規(guī)定，政府信息公開申請，行政機關(guān)的答復(fù)內(nèi)容有：已主動公開的告知方式；公開；不予公開；信息不存在；不屬于本行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；重復(fù)申請的不予重復(fù)處理；有關(guān)法律、行政法規(guī)對信息的獲取有特別規(guī)定的，告知申請人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。前述七種答復(fù)方式，只有不予公開屬于應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置的情形。

復(fù)議前置情形之（五）：法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議的其他情形

現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)復(fù)議前置的情形，常見的如下：

（1）價格違法行為行政處罰，依據(jù)：《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第二十條；

（2）納稅爭議案件，依據(jù)：《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十八條、《中華人民共和國海關(guān)法》第六十四條；

（3）對反壟斷機構(gòu)部分決定不服的案件，依據(jù)：《中華人民共和國反壟斷法》第六十五條禁止經(jīng)營者集中的決定、第三十五條附加減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件的決定；

（4）不準(zhǔn)予電影公映的決定，依據(jù)：《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第五十八條。

3、復(fù)議前置案件審查相關(guān)規(guī)則

（1）復(fù)議前置案件對行政機關(guān)的要求

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（2023修訂）第二十三條第二款的規(guī)定，針對復(fù)議前置類案件，行政機關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當(dāng)告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，即要求行政機關(guān)在作出當(dāng)場行政處罰決定、信息公開不予公開答復(fù)、價格違法行為處罰決定等案件時要明確告知行政相對人應(yīng)先向復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，若行政機關(guān)作出的行政行為時未準(zhǔn)確告知申請人權(quán)利救濟(jì)的途徑，則告知程序不符合本條款規(guī)定，則其作出具體行政行為可能會被認(rèn)為屬于程序瑕疵被指正，亦可能會被確認(rèn)為程序違法。

（2）復(fù)議前置類案件若復(fù)議機關(guān)不予受理或者從程序作出駁回決定時，行政相對人是否能以被申請人為原告直接起訴？

新復(fù)議法及現(xiàn)行的行政訴訟法中均沒有明文規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號）第六條第二款規(guī)定了“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機關(guān)作出不受理復(fù)議申請的決定或者以不符合受理條件為由駁回復(fù)議申請，復(fù)議申請人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機關(guān)為被告向人民法院提起訴訟”。（2019）最高法行申11287號裁判觀點“復(fù)議前置案件經(jīng)過復(fù)議程序?qū)嶓w處理，才能視為經(jīng)過復(fù)議。復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不予答復(fù)，或作出程序性駁回復(fù)議申請的決定，不能視為已經(jīng)經(jīng)過復(fù)議，未經(jīng)復(fù)議當(dāng)然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。行政復(fù)議前置案件，復(fù)議機關(guān)不予答復(fù)、作出程序性駁回復(fù)議申請決定，當(dāng)事人只能對復(fù)議機關(guān)的不予答復(fù)、不予受理行為依法提起行政訴訟，無權(quán)直接起訴原行政行為”。

參照前述司法解釋及最高院裁判觀點，復(fù)議前置類案件若復(fù)議機關(guān)不予受理或者從程序作出駁回決定時，行政相對人不能以被申請人為原告直接起訴。

（3）未經(jīng)復(fù)議直接起訴的復(fù)議前置類案件的復(fù)議申請期限如何計算？

復(fù)議前置類案件若直接向法院起訴 ，起訴后未撤訴的則將面臨法院駁回的情況，此種情形下，復(fù)議的申請期限如何計算？根據(jù)新復(fù)議法的規(guī)定，存在兩種情況，一種是行政機關(guān)作出應(yīng)復(fù)議前置的案件時未告知行政相對人先復(fù)議的權(quán)利，另一種是告知應(yīng)先復(fù)議的權(quán)利但是行政相對人依然直接起訴。

對于未告知而直接起訴的，根據(jù)新行政復(fù)議法第二十條第二款、第三款“因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和申請期限的，申請期限自公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和申請期限之日起計算，但是自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年?！钡囊?guī)定，結(jié)合《國務(wù)院法制辦公室對湖北省人民政府法制辦公室〈關(guān)于人民法院裁決應(yīng)當(dāng)“復(fù)議前置”當(dāng)事人申請行政復(fù)議時已超過期限的復(fù)議申請是否受理的請示〉的復(fù)函》（國法函〔2003〕253號）的“公民、法人或者其他組織不服具體行政行為，在法定行政復(fù)議申請期限內(nèi)向人民法院直接提起行政訴訟，人民法院依法裁判應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議、對行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟，公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議時已經(jīng)超過法定行政復(fù)議申請期限的，行政復(fù)議機關(guān)可以根據(jù)行政復(fù)議法第九條第二款規(guī)定處理，即：公民、法人或者其他組織提起行政訴訟到人民法院生效裁判送達(dá)之日的時間，不計入法定行政復(fù)議申請期限?！眱?nèi)容，對于行政機關(guān)未告知而直接起訴的復(fù)議前置類案件的申請期限，申請期限可以扣除向人民法院提起行政訴訟至人民法院生效裁判送達(dá)之日的時間。

對于行政機關(guān)已明確告知行政相對人其作出的具體行政行為應(yīng)先復(fù)議再訴訟的復(fù)議前置類案件，筆者認(rèn)為在行政機關(guān)已經(jīng)明確告知其應(yīng)先復(fù)議的情況下，其直接向法院提起行政訴訟不屬于有正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的情形，其向法院提起訴訟耽誤的期間也應(yīng)計入復(fù)議申請期限。

結(jié)語：

新復(fù)議法施行后，復(fù)議前置類案件范圍的擴(kuò)寬能有效發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能，從源頭化解行政爭議，行政機關(guān)也需要結(jié)合新復(fù)議法的要求完善其執(zhí)法程序。對于服務(wù)行政機關(guān)的法律顧問也需要根據(jù)新復(fù)議法要求協(xié)助行政機關(guān)完善相關(guān)執(zhí)法文書。