摘 要

大規(guī)模的城市房屋拆遷目前處于無序狀態(tài)，引發(fā)諸多惡性事件，已成為嚴重的社會問題。通過法律解釋的方法，可以認定現(xiàn)有規(guī)制拆遷的文本規(guī)則本身違憲違法，對“公益性”拆遷和“商業(yè)性”拆遷不加區(qū)分，規(guī)則內(nèi)部矛盾重重，使得難以做到依法拆遷。地方政府和開發(fā)商往往利用制度上的缺失強制拆遷，聯(lián)手侵吞公民的土地使用權(quán)和房屋的價值，獲取暴利。憲政權(quán)利不被尊重、法治真空太多、對政府權(quán)力的制約不夠以及思維方式上的錯覺是導(dǎo)致這種狀況的制度和心理原因。因此必須將城市房屋拆遷行為納入法治軌道，這有利于化解拆遷中的利益沖突，加強對人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護，規(guī)制政府行為，推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。

城市房屋拆遷制度的指導(dǎo)原則至少應(yīng)包括法律至上、法律公開、司法獨立、保障法律的穩(wěn)定性、平等保護、公平補償、自愿協(xié)商等幾項。

“公益性”房屋拆遷的首要在于把握“公共利益”的內(nèi)涵，準確界定。現(xiàn)行法則對不論何種性質(zhì)的拆遷都未有“公共利益”的要求，應(yīng)對此進行修改并對“公共利益”做出比較清晰的規(guī)定，發(fā)生爭議時當事人有要求舉行聽證會和申請行政復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利，法院應(yīng)是最后的裁定者。對被拆遷人必須給予公平、足值的補償。所謂的“強制拆遷”也只能適用于“公益性”拆遷。

“商業(yè)性”拆遷屬于平等民事主體之間的契約行為，應(yīng)遵循誠實信用、意思自治的原則。實踐中存在拆遷雙方當事人地位失衡、行政權(quán)力非法介入、補償標準欠公平、強制拆遷制度的非法適用等問題。對“商業(yè)性”拆遷的合法程序本文提出了相應(yīng)的觀點。

關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷；“公益性”拆遷；“商業(yè)性”拆遷；法律規(guī)制

一、 城市房屋拆遷的理論與現(xiàn)狀

（一）城市房屋拆遷的產(chǎn)生和發(fā)展

從原始社會開始，房屋便成為人類生活資料的重要組成部分。從古至今，從城市到鄉(xiāng)村，乃至整個世界而言，人們都本能地將一生的大部分積蓄投入到房屋這種具有特殊價值的不動產(chǎn)上。對于那些可以被稱之為“蕓蕓眾生”的人們來說，房屋已經(jīng)是他們?nèi)烁駲?quán)、生存權(quán)不可或缺的構(gòu)成 。 然而，社會是要繼續(xù)向前發(fā)展的，各國的城市化進程也在不斷加速，近代工業(yè)的發(fā)展使城市人口集中、城市內(nèi)容豐富、城市規(guī)模迅速擴大，但同時也使城市的功能布局混亂起來，在一定程度上危害了城市，居民不再有理想的居住區(qū)和舒適的環(huán)境了。

為解決這些問題，各國都出現(xiàn)了舊城改建和新城建設(shè)活動。就全球范圍而言，二次大戰(zhàn)后日本和歐洲的一些國家就開始有步驟有計劃地對本國有畸形發(fā)展的大城市，進行城市房屋拆遷活動，包括舊危房改造、空間結(jié)構(gòu)調(diào)整以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，主要目的是對城市進行功能區(qū)劃，根據(jù)不同區(qū)域的功能進行不同的建設(shè)活動，工廠集中在工業(yè)區(qū)，居住區(qū)只供人們?nèi)粘＞幼?，使城市的環(huán)境更加適宜于人們的居住和生活 。 這樣，城市房屋拆遷運動就成為必經(jīng)的階段。

對于我國而言，隨著國家經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市規(guī)劃建設(shè)的不斷進行，城市房屋拆遷也是在所難免的。城市房屋拆遷在建國后就已經(jīng)開始，真正大規(guī)模的舊城改造和城市擴張卻始于二十世紀九十年代。目前，違法、強制拆遷在全國各地蔓延開來，愈演愈烈，已經(jīng)成為規(guī)模性、顛覆性破壞憲法和我國其他基本法律以及嚴重損害公民的基本權(quán)利的一大社會公害，筆者認為，我們必須將拆遷行為納入法治，也即“規(guī)則之治”的軌道了。

（二）現(xiàn)存規(guī)制拆遷的法律依據(jù)

提及城市的房屋拆遷，最直接可援引的立法則是《城市房屋拆遷管理條例》（后文簡稱《條例》）。它是整個“拆遷法” 的主干，與實際操作結(jié)合得最緊密。但《條例》遠非拆遷法的全部，從規(guī)范的層面來看，當下的整個拆遷法由一系列不同位階的法律文本構(gòu)成。但規(guī)范層面的法律位階與實證層面的法律效力并不完全一致。

（三）對城市房屋拆遷實務(wù)的分析

我國各城市現(xiàn)在進行的大部分拆遷并不是用于公共利益，而是出于商業(yè)目的。各國法律對此有嚴格規(guī)定：商業(yè)目的不允許通過國家強制征收的手段實現(xiàn)，它應(yīng)該按照市場規(guī)則來談判，通過《合同法》解決出現(xiàn)的問題。房屋拆遷不能用國家征收、行政干預(yù)來實現(xiàn)市場行為下的商業(yè)目的。目前我國最“流行”的做法是一些地方政府強制從產(chǎn)權(quán)人手中低價或無償取得土地使用權(quán)，再出讓給開發(fā)商進行商業(yè)開發(fā)。從利益橫向轉(zhuǎn)移的眼光來看，政府如果再以市場價格出讓給開發(fā)商，那么這中間巨大的差價就落在了政府手中；而政府如果以低于市場的價格或者無償出讓給開發(fā)商，那么中間巨大的差價就落到了開發(fā)商手中。不管政府用何種價格進行出讓，這種做法都嚴重背離了公共利益的本質(zhì)，最終的結(jié)果是居民只能得到很少或者沒有補償，而開發(fā)商和貪污犯從中牟取了暴利。即便是修建公共基礎(chǔ)設(shè)施等出于公共利益所為的拆遷，也大量存在程序不合法、補償過低等現(xiàn)象。

出現(xiàn)大范圍的非法拆遷狀況，除了我們熟知的憲法權(quán)利不被尊重、法治真空太多、對政府權(quán)力的制約不夠、經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要等原因外，還有一個重要原因即是思維方式上的錯覺。一個看起來不大相關(guān)、事實上卻至關(guān)重要的原因是，政府是城市改造的主導(dǎo)者。地方政府之所以總是盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，是因為存在著一種“理性的自負”：城市是一個可以由政府任意塑造的東西，就像一臺機器一樣，想設(shè)計成什么樣子就是什么樣子。某些政府官員也毫不懷疑，只有他們自己最清楚什么城市規(guī)模、城市形象、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)——當然，規(guī)劃專家、經(jīng)濟專家、工程專家等等可以為他們提供所需要的一切科學(xué)論證。每一屆新上任的政府，普遍都有一套關(guān)于城市建設(shè)與改造的宏偉藍圖，而且都自信，這是本市、本區(qū)通往現(xiàn)代化的惟一正確道路，最有利于城市的經(jīng)濟建設(shè)，最能有效地提高城市居民的生活水平，最合乎城市的整體利益。這就是他們所理解的“經(jīng)營城市”，而現(xiàn)有的制度安排，也讓政府有權(quán)力實現(xiàn)自己的雄心，施行自己的藍圖。

因此，我們務(wù)必徹底批判這種盲目的自信心，對于何為“公共利益”，如何作為方有利于城市建設(shè)，政府決不是唯一的“智者”，必須有充分的公共討論和公開決策程序，并輔之以種種制度上的保證，使得在拆遷過程中，由當事各方嚴格地按照公正的規(guī)則進行討價還價，而政府需擺正自己的位置，僅作為公正的裁判，對利益沖突做出不偏不倚的裁決，方能使城市房屋拆遷走上法治軌道，既滿足城市發(fā)展之需，又有裨益于居民福利之增進。