3、相關(guān)法律制度的迥異

　?、傩姓?fù)議機(jī)關(guān)和行政訴訟被告的適用問題。《行政復(fù)議法》第4條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施”;《行政訴訟法》第25條第2款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”;《最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的司法解釋》第22條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告;當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告”。

　　以上法律規(guī)定明確了什么情況下復(fù)議機(jī)關(guān)才能作為行政訴訟中的被告，若相對(duì)人對(duì)維持類的行政復(fù)議決定不服提起訴訟的話，只能以做出原行政行為的機(jī)構(gòu)為被告，而不能以做出維持原決定的復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。有部分學(xué)者認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持類的決定后，其本身的復(fù)議決定并沒有給原行政行為帶來根本性的變化，也沒有對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生根本性的影響，原行政行為也沒有因復(fù)議機(jī)關(guān)的維持決定而產(chǎn)生新的影響和擴(kuò)大，因此，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持類的復(fù)議決定后，相對(duì)人不服的，應(yīng)以原行政行為做出的機(jī)構(gòu)為訴訟被告。筆者不同意這樣的說法，按照行政復(fù)議制度的規(guī)定，在行政復(fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)要對(duì)原行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行全面審查，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持原行政行為的決定后，就相當(dāng)于做出了肯定原行政行為合法合理的結(jié)論，只不過這樣的結(jié)論隱含在復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定中，相對(duì)人通過提起行政復(fù)議來進(jìn)行救濟(jì)，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)用復(fù)議維持的決定來表明對(duì)原行政行為的肯定和認(rèn)可，這樣的復(fù)議決定其實(shí)已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響，因行政復(fù)議只能提起一次，相對(duì)人已經(jīng)喪失了再次提請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利，而不得以只能通過訴訟的方式來進(jìn)行自我權(quán)利的維護(hù)和保障。此時(shí)，如果相對(duì)人只能對(duì)原行政行為的做出機(jī)關(guān)提起訴訟的話，無疑是放縱了對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的司法審查，這樣并不利于貫徹行政復(fù)議機(jī)關(guān)合法、公平、公正做出復(fù)議決定，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾的基本原則。

　　筆者看來，這樣的法律規(guī)定不能有效做到行政復(fù)議和行政訴訟的緊密銜接，存在現(xiàn)實(shí)的瑕疵和漏洞，更無法督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)有效的開展行政復(fù)議工作，容易使復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議工作中產(chǎn)生懈怠推責(zé)的情緒，對(duì)每一個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)而言，其都是不愿意站在司法審查中的被告席的，這樣只要做出維持決定就可以成功避免自己成為被告了，而一旦做出變更或撤銷原行政行為的復(fù)議決定，則下一步有可能讓自身成為訴訟中的被告，這一點(diǎn)相信是所有的復(fù)議機(jī)關(guān)都不能接受也不愿意看到的事實(shí)，這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過程中兩頭不得罪，既不增加行政相對(duì)人的義務(wù)，也不給原行政行為的做作出機(jī)關(guān)帶來麻煩，同時(shí)更不讓自身陷入到訴訟的被動(dòng)地位中，而犧牲的就只能是行政復(fù)議決定的公平和公正性。筆者建議，應(yīng)該進(jìn)步完善行政復(fù)議制度和行政訴訟制度的有效銜接問題，在上述具體情形中，可以授予相對(duì)人對(duì)經(jīng)過復(fù)議的維持決定提起訴訟時(shí)的選擇權(quán)利，擴(kuò)大行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為訴訟被告的機(jī)率，這樣才能更有效地督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)更加盡職盡責(zé)的履行復(fù)議工作，使行政復(fù)議工作能得以更好的開展和貫徹。

　　②復(fù)議終局和司法終局的問題。《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外”。此條法律規(guī)定明確了行政相對(duì)人對(duì)某些復(fù)議決定不能提起行政訴訟的情形，即所謂的復(fù)議終局制度。復(fù)議終局是指按照法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)擁有最終行政裁決權(quán)的行政行為。它具有兩個(gè)特點(diǎn)：⑴是行政機(jī)關(guān)對(duì)這樣的行政行為擁有最終的行政裁決權(quán)，且終局行政行為一經(jīng)作出，便具有最終的法律效力，即使相對(duì)人對(duì)這種行政行為不服，也不能提起行政訴訟，更沒有其他相關(guān)的司法救濟(jì)途徑;⑵這種行政行為的最終行政裁決權(quán)須由法律明文授權(quán)行使，這里所說的法律，指的是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，不包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)、行政規(guī)章等其他規(guī)范性文件。如《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟;也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”;第30條第2款規(guī)定：“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”。筆者做了粗略統(tǒng)計(jì)，除了《行政復(fù)議法》規(guī)定的上述兩種情形為復(fù)議終局情形外，在其他相關(guān)的行政領(lǐng)域中，也同樣規(guī)定了對(duì)某些行政行為實(shí)行復(fù)議終局的情形，如：

　?、拧吨腥A人民共和國(guó)集會(huì)游行示威法》 第13條規(guī)定：“集會(huì)、游行、示威的負(fù)責(zé)人對(duì)主管機(jī)關(guān)不許可的決定不服的，可以自接到?jīng)Q定通知之日起3日內(nèi)，向同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，人民政府應(yīng)當(dāng)自接到申請(qǐng)復(fù)議書之日起3日內(nèi)作出決定”;

　　⑵《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第48條規(guī)定：“被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。 被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)政收支的審計(jì)決定不服的，可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府裁決，本級(jí)人民政府的裁決為最終決定”;

　　⑶2013年7月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第64條規(guī)定：“外國(guó)人對(duì)依照本法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境措施不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，該行政復(fù)議決定為最終決定。其他境外人員對(duì)依照本法規(guī)定對(duì)其實(shí)施的遣送出境措施不服，申請(qǐng)行政復(fù)議的，適用前款規(guī)定”;第81條第2款規(guī)定：“外國(guó)人違反本法規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重，尚不構(gòu)成犯罪的，公安部可以處驅(qū)逐出境。公安部的處罰決定為最終決定”。

　　筆者認(rèn)為，法律規(guī)定復(fù)議終局的情形顯然有其自身的考慮，但這樣的法律規(guī)定在實(shí)踐中不可避免的會(huì)出現(xiàn)法律漏洞，在每一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家中，“法律至上”都是一條至高無上的法律原則，無論是個(gè)人行為、社會(huì)行為、還是政府行為等都要毫不遲疑的遵循這個(gè)原則的要求，在這個(gè)“法律至上”原則要求的框架內(nèi)實(shí)施的行為才會(huì)得到法律的保護(hù)和國(guó)民的擁戴，反之，一切與法律精神違背的行為，即使它的出發(fā)點(diǎn)和宗旨是好的，也不會(huì)得到法律的肯定和保護(hù)。而檢驗(yàn)?zāi)愁愋袨槭欠窈戏ㄓ行曳戏删竦臉?biāo)準(zhǔn)，司法審查就成為唯一的途徑和工具。

　　司法的最終原則就是保護(hù)公民和其他社會(huì)組織在權(quán)利受到損害時(shí)，有權(quán)提起司法救濟(jì)的權(quán)利和途徑。筆者看來，用司法審查來取代復(fù)議終局具有實(shí)際的進(jìn)步意義。首先，從法律效力上說，行政訴訟要比行政復(fù)議的法律效力高，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服的，允許相對(duì)人提起訴訟等救濟(jì)途徑，動(dòng)用司法力量來解決行政矛盾問題，容易讓相對(duì)人信服，有助于進(jìn)步化解糾紛;其次，用司法審查來取代復(fù)議終局，有利于進(jìn)一步監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的依法行政，督促行政機(jī)關(guān)合法合理的行使法定職責(zé)，同時(shí)也進(jìn)一歩體現(xiàn)了對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù);最后，司法審查取代復(fù)議終局也是現(xiàn)代法治國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)的“依法治國(guó)、執(zhí)政為民”核心原則的體現(xiàn)和要求。

　　四、結(jié)論

　　我國(guó)的行政復(fù)議制度自誕生之日起就發(fā)揮著重要的作用，無論是在化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定還是在監(jiān)督規(guī)范行政機(jī)關(guān)合法行政方面都是成績(jī)顯著，但同時(shí)我們也要清醒的看到，行政復(fù)議制度在實(shí)踐運(yùn)行過程中相繼出現(xiàn)了諸多的問題和不足，現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議制度更多是偏向行政性的特征，很多行政機(jī)關(guān)把行政復(fù)議制度都當(dāng)做是一個(gè)內(nèi)部自我監(jiān)督的制度設(shè)置，把行政復(fù)議部門也當(dāng)做是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的組成部分來看待，這樣對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出公正的復(fù)議決定造成了很大的影響，同時(shí)也促使該制度本身出現(xiàn)了一系列的問題和不足，比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，作出復(fù)議決定更像是履行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交付的工作任務(wù)，地位缺乏獨(dú)立也就導(dǎo)致了復(fù)議決定的公正性，行政干預(yù)復(fù)議的現(xiàn)象幾乎比比皆是。筆者看來，這既是立法機(jī)關(guān)的立法漏洞，同時(shí)也是引發(fā)行政復(fù)議制度出現(xiàn)大規(guī)?！白哌^場(chǎng)、走形式”的根本原因，這對(duì)于行政復(fù)議制度的立法初衷來說無疑是致命的傷害和打擊。事實(shí)求是的講，現(xiàn)行的行政復(fù)議制度遠(yuǎn)沒有達(dá)到立法機(jī)關(guān)當(dāng)初提倡的保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行政的立法目的和要求，行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議過程中還沒有起到立法機(jī)關(guān)和人民期望達(dá)到的高度和作用。

　　鑒于此，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議制度應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的情況給予適當(dāng)?shù)耐晟坪驼{(diào)整，作為解決行政爭(zhēng)議的有效途徑之一，行政復(fù)議制度應(yīng)該循序漸進(jìn)的給予重視和保障，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要為基礎(chǔ)，以有效解決行政爭(zhēng)議為目的，以保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益為宗旨，以規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政為手段。唯有如此，行政復(fù)議制度才會(huì)在我國(guó)行政制度領(lǐng)域中占有一席之地，得到社會(huì)和民眾的肯定和擁護(hù)，也唯有如此，行政復(fù)議制度才能在實(shí)踐中發(fā)揮出更大的作用，成為一個(gè)解決行政爭(zhēng)議的有效措施和良好制度。