導(dǎo)讀：在征地拆遷過程中，補(bǔ)償安置方案是計(jì)算被征收人補(bǔ)償權(quán)益的重要依據(jù)，也是區(qū)縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定、補(bǔ)償決定以及國(guó)土部門作出責(zé)令被征收人限期交地的重要依據(jù)。補(bǔ)償安置方案，對(duì)被征收人的補(bǔ)償權(quán)益產(chǎn)生極其重要的影響。那么實(shí)踐中，被征收人對(duì)補(bǔ)償安置方案不服，是否可以直接提起“民告官”的行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)呢？

眾所周知，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制以及長(zhǎng)期形成的土地財(cái)政政策，導(dǎo)致征收部門在征地拆遷中存在兩種操作模式，即國(guó)有土地上的房屋征收模式與集體土地征收模式，由此產(chǎn)生了國(guó)有土地上房屋征收的“補(bǔ)償方案”與集體土地征收的“補(bǔ)償安置方案”的區(qū)別。國(guó)有土地上的房屋以全國(guó)統(tǒng)一的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定結(jié)合各地實(shí)際進(jìn)行征收，房屋價(jià)值參照市場(chǎng)價(jià)值；而集體土地征收標(biāo)準(zhǔn)由各地省級(jí)人民政府制定，以統(tǒng)一年產(chǎn)值或者區(qū)片綜合地價(jià)作為標(biāo)準(zhǔn)，由此也產(chǎn)生了五花八門的補(bǔ)償安置方案。

【國(guó)有土地上：補(bǔ)償方案不可訴】

就國(guó)有土地上房屋征收而言，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條、十四條、二十六條的規(guī)定，在國(guó)有土地上房屋征收過程中，被征收人對(duì)區(qū)縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定以及補(bǔ)償決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接提起行政訴訟。實(shí)踐中，補(bǔ)償方案是房屋征收決定的重要前置程序之一，是房屋征收決定的附件，一并予以公告，也是區(qū)縣政府對(duì)被征收人作出補(bǔ)償決定的重要依據(jù)。但是，行政法規(guī)并未明文規(guī)定被征收人對(duì)補(bǔ)償方案不服的救濟(jì)途徑，只是在房屋征收決定或者補(bǔ)償決定的行政訴訟中，法院會(huì)對(duì)其合法性一并予以審查。實(shí)踐中，國(guó)有土地上的房屋征收，因?yàn)檠a(bǔ)償方案是房屋征收決定的附件，人民法院認(rèn)為其不是獨(dú)立行政行為。被征收人對(duì)補(bǔ)償方案不服的，也不能單獨(dú)提起行政訴訟尋求救濟(jì)。當(dāng)然，在城市房屋征收過程中，只有補(bǔ)償方案，沒有房屋征收決定的違法征收類型的案件，被征收人可以單獨(dú)就補(bǔ)償方案提起行政訴訟，這是補(bǔ)償方案可訴的例外情形。

【農(nóng)村集體土地上：先裁決后訴訟】

就集體土地征收而言，對(duì)補(bǔ)償安置方案不服的，是否也不能提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)呢？根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。但是，補(bǔ)償安置方案并未規(guī)定在行政訴訟法第十二條的受案范圍之內(nèi)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（ 法釋〔2011〕20號(hào)）第十條的規(guī)定，土地權(quán)利人對(duì)土地管理部門組織實(shí)施過程中確定的土地補(bǔ)償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決。就最高院的解釋所表達(dá)的觀點(diǎn)而言，土地權(quán)利人對(duì)土地補(bǔ)償有異議，實(shí)行政府裁決（復(fù)議）前置。土地補(bǔ)償，是否可以認(rèn)定為補(bǔ)償安置方案呢？最高院的規(guī)定并未直接解決土地權(quán)利人的疑惑。

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第653號(hào)）第二十五條的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。根據(jù)本條的文義解釋，土地權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償安置方案的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決（通常指省級(jí)人民政府）。由此，對(duì)集體土地補(bǔ)償安置方案不服的救濟(jì)，申請(qǐng)裁決是一種可行方式。而司法實(shí)踐中，常常以先行申請(qǐng)裁決（復(fù)議）作為受理補(bǔ)償安置方案前提條件。國(guó)務(wù)院法制辦經(jīng)征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委和最高人民法院的意見，并報(bào)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意，對(duì)補(bǔ)償安置方案的爭(zhēng)議作出如下規(guī)定，即根據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》（國(guó)法〔2011〕35號(hào)）第一條的規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)。對(duì)集體土地征收補(bǔ)償安置方案不服，裁決（復(fù)議）前置，是此類案件救濟(jì)的法定途徑。

《行政訴訟法》并未明文規(guī)定集體土地征收補(bǔ)償安置方案不可訴，也未明文規(guī)定補(bǔ)償安置方案可以直接提起訴訟。根據(jù)行政訴訟法第二條的規(guī)定，當(dāng)補(bǔ)償安置方案侵犯被征收人合法權(quán)益的時(shí)候，似乎賦予被征收人提起行政訴訟的權(quán)利。但是，根據(jù)上文提及的3份規(guī)定，對(duì)集體土地征收中補(bǔ)償安置方案不服，先行裁決已經(jīng)成為實(shí)踐中的通例。為保證被征收人的合法權(quán)利，不錯(cuò)過其合法維權(quán)期限，裁決前置是保證被征收人權(quán)益的重要規(guī)定。被征收人對(duì)裁決不服的，就可以依法提起行政訴訟了！

綜上所述，在明拆遷律師認(rèn)為，國(guó)有土地上房屋征收中，由于實(shí)踐中否認(rèn)補(bǔ)償方案的獨(dú)立性，被征收人對(duì)補(bǔ)償方案不服并不能直接提起行政訴訟。而集體土地征收，對(duì)補(bǔ)償安置方案的救濟(jì)只能是先行申請(qǐng)行政裁決，對(duì)裁決不服方可依法提起行政訴訟