蕪湖市鳩江區(qū)人民政府法制辦公室

行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)該是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)公益目的，在被拆遷人不履行生效行政裁決中確定的搬遷義務(wù)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，迫使被拆遷人履行裁決規(guī)定義務(wù)的行為。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷”。我國(guó)目前立法中關(guān)于強(qiáng)制拆遷有拆遷人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷程序和司法強(qiáng)制程序。現(xiàn)實(shí)生活中，行政強(qiáng)制拆遷使用過(guò)多過(guò)濫，在適用范圍和程序方面很不規(guī)范，常常會(huì)損害被拆遷人的利益，極易引起爭(zhēng)議和糾紛。行政強(qiáng)制拆遷適用過(guò)多是不正常的現(xiàn)象：一方面大量本該通過(guò)司法程序解決的問(wèn)題都以行政方式解決，弱化了司法功能，增加了行政機(jī)關(guān)的壓力。另一方面，行政強(qiáng)制的不合理適用增加了腐敗和投機(jī)，容易損害被拆遷人的利益。因此，在新形勢(shì)下有必要加強(qiáng)對(duì)行政強(qiáng)制拆遷行為的研究，廓清其適用條件和范圍及效力，杜絕現(xiàn)實(shí)生活中假借行政權(quán)力侵害私人利益的情形。

一、行政強(qiáng)制拆遷的法律特征

行政強(qiáng)制拆遷具有一定的特殊性，不能隨意擴(kuò)大其適用范圍：

第一，行政強(qiáng)制拆遷行為的前提。行政強(qiáng)制拆遷的目的只能是出于公共利益的考慮，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的實(shí)體要件。憲法、物權(quán)法、土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法均有明確規(guī)定。適用行政強(qiáng)制拆遷的公益項(xiàng)目，主要是指國(guó)防、公共交通、公共教育、醫(yī)院、環(huán)境保護(hù)等以公共利益為目的的公共建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、舊城改造等帶有公益性質(zhì)項(xiàng)目。由政府補(bǔ)助或者規(guī)劃實(shí)施的以改善居民居住條件的福利房或經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，必要時(shí)也可以適用行政強(qiáng)制手段。但無(wú)論何種情況下，拆遷建設(shè)項(xiàng)目必須具有公益性才可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)以國(guó)家的身份強(qiáng)制被拆遷人拆遷房屋，否則只能按民法上的合同行為來(lái)處理。區(qū)分公益性建設(shè)項(xiàng)目和商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)可以通過(guò)考查該項(xiàng)目是否為政府的特別規(guī)劃，項(xiàng)目為何人受益以及是否具有社會(huì)福利的性質(zhì)來(lái)確定。純商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)的拆遷方式和條件，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定，不宜采用行政強(qiáng)制的方式來(lái)解決。

第二，行政機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制拆遷的裁決本質(zhì)是具體行政行為。這表明，其一，在行政強(qiáng)制法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的代表者和行使者，以管理者的身份對(duì)違反生效行政裁決的被管理人進(jìn)行強(qiáng)制約束，使其履行法定的義務(wù)，被拆遷人是因?yàn)槲醋袷匦姓疃蔀樾姓?qiáng)制的對(duì)象。在這種法律關(guān)系中，雙方是命令與服從，管理與被管理的關(guān)系。其二，行政強(qiáng)制拆遷的對(duì)象不能是普通的民事合同當(dāng)事人，而只能是與行政管理密切相關(guān)的其他民事糾紛當(dāng)事人。只能用于被拆遷人需要服從公共利益的場(chǎng)合。其三，關(guān)于強(qiáng)制拆遷的行政裁決是否恰當(dāng)，是否有效，應(yīng)當(dāng)是可訴的，法律應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人留有通過(guò)司法程序獲得最終救濟(jì)的途徑?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第16條第2款規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴?！逼渌?，具體行政行為反映的是國(guó)家與管理相對(duì)人的法律關(guān)系，是國(guó)家與公民的利益沖突，因此，以行政強(qiáng)制拆遷方式征用土地的，被拆遷人獲得的補(bǔ)償只能是來(lái)自國(guó)家，行政裁決不當(dāng)，造成被拆遷人利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家賠償程序。

第三，行政強(qiáng)制拆遷行為的依據(jù)是生效的行政裁決，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的形式要件。拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議本身并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，只有在行政機(jī)關(guān)做出強(qiáng)制拆遷的行政裁決以后，強(qiáng)制拆遷的目的才由拆遷人的私人意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，從而獲得形式上的正當(dāng)性。行政強(qiáng)制拆遷以行政裁決為必要條件意味著在任何條件下，行政強(qiáng)制拆遷都不能在未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決之前進(jìn)行，即便拆遷人和被拆遷人已經(jīng)達(dá)成有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)議，且被拆遷人的確有拒絕履行協(xié)議的違約行為，拆遷人也不能以自力救濟(jì)的方式自行拆遷，而必須借助行政公權(quán)力才能獲得形式上的強(qiáng)制效力。

第四，行政強(qiáng)制拆遷的命令是由房屋所在地的市、縣人民政府做出的。政府做出強(qiáng)制拆遷的命令具有特殊的代表意義和內(nèi)涵，它表明，此項(xiàng)拆遷不是私益與私益的平衡，而是私益對(duì)公益的讓步，現(xiàn)實(shí)生活中有些地方政府為了追求政績(jī)，加快建設(shè)進(jìn)度，往往越俎代庖，以行政命令方式代替司法強(qiáng)制，肆意擴(kuò)大行政強(qiáng)制的范圍，這樣極易造成被拆遷人無(wú)法按市場(chǎng)公平的原則與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)，實(shí)現(xiàn)自己應(yīng)得的利益。

二、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定的缺憾

1.關(guān)于何時(shí)適用司法強(qiáng)制何時(shí)適用行政強(qiáng)制的規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致濫用行政強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行拆遷的現(xiàn)象十分普遍?！稐l例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決?！钡?7條規(guī)定了可行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷，《條例》將是否訂立和達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議作為能否適用行政強(qiáng)制拆遷的標(biāo)準(zhǔn)，這種劃分很不科學(xué)?！稐l例》第15條將拆遷人和被拆遷人通過(guò)仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”，那么，在拆遷人和被拆遷人不能就安置補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成協(xié)議時(shí)能否通過(guò)司法途徑來(lái)解決呢?這樣規(guī)定事實(shí)上形成了法律空白，在客觀上造成大量拆遷糾紛都只能以行政裁決的方式來(lái)解決，最終通過(guò)行政強(qiáng)制來(lái)執(zhí)行。只有將行政強(qiáng)制拆遷的范圍局限在公益性建設(shè)項(xiàng)目之內(nèi)，才能有效地保障被拆遷人的利益，這樣在法理上，強(qiáng)制拆遷行為的法律關(guān)系也會(huì)變得十分清晰。

2.行政強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用過(guò)多而司法強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用不足?！稐l例》是一部以“加強(qiáng)城市房屋拆遷管理”為立法目的的行政法規(guī)，但《條例》并沒(méi)有對(duì)以行政強(qiáng)制手段進(jìn)行拆遷的范圍作任何限制，這樣，等于是在條例適用的一切范圍內(nèi)，包括在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施的純商業(yè)性房屋拆遷行為，都可以適用行政強(qiáng)制手段。從《條例》第15條和第16條規(guī)定來(lái)看，只要拆遷人和被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的就可以，只能通過(guò)行政機(jī)關(guān)裁決的方式來(lái)解決爭(zhēng)議。這樣，即便是純粹商業(yè)性的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，政府有形之手也毫不例外地伸了進(jìn)來(lái)。正是由于行政機(jī)關(guān)裁決的范圍太過(guò)寬泛，所以才導(dǎo)致在房屋拆遷領(lǐng)域內(nèi)，只能聽到政府的聲音而看不到法院的影子。而商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷人也正好利用地方政府追求政績(jī)，急于求成的心理，“拉大旗作虎皮”甚至勾結(jié)買通行政官員，使行政權(quán)力成為私人利益服務(wù)的工具。