按照《辭?！返慕忉?，征用是指國家依法將土地或其他生產(chǎn)資料收作公用的措施。2我國憲法上對征用的規(guī)定出現(xiàn)在第10條第3款中，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。普通法律、法規(guī)中規(guī)定征用的有《土地管理法》、《森林法》、《防震減災法》、《歸僑僑眷權(quán)益保護法》、《鐵路法》、《漁業(yè)法》、《煤炭法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》、《國防法》、《戒嚴法》、《電力法》、《軍事設(shè)施保護法》、《傳染病防治法》等百余部規(guī)范性文件，可以說，我國已經(jīng)建立起了一套系統(tǒng)的征用制度。由于征用通常由行政機關(guān)來實施，因此在行政法學上也被稱為行政征用。根據(jù)行政法學者的定義，行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強制性地取得行政相對人財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給與合理經(jīng)濟補償?shù)囊环N具體行政行為。3由此可見，行政征用具有以下幾個特點：（1）對財產(chǎn)權(quán)的侵害性。征用是由財產(chǎn)權(quán)人之外的其它人或機構(gòu)取得財產(chǎn)權(quán)人的財產(chǎn)，這種取得既可能是永久性的，也可能是暫時性的，但無論如何，勢必造成財產(chǎn)權(quán)人對其財產(chǎn)的占有或使用不能，甚至由此導致的財產(chǎn)本身或者對財產(chǎn)收益的損失，因此，征用首先表現(xiàn)為一種對財產(chǎn)權(quán)的侵益行為。至于這種財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，既可能是公有性質(zhì)的，如我國憲法第10條第3款規(guī)定的土地征用，由于我國實行土地的公有制，私人不可能成為土地的所有人，因此土地征用實際上就是對非國家所有的集體所有土地的征用，這種土地屬于憲法第12條規(guī)定的公共財產(chǎn)，除此之外，一些普通法律法規(guī)規(guī)定的對交通工具、物資、設(shè)備、器材、房屋的征用，則有可能屬于私人所有的財產(chǎn)。（2）公益性。既然征用是一種對財產(chǎn)權(quán)的侵益行為，那么它就勢必要與憲法上保護財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定相沖突，所以，征用行為必須尋找另外的正當理由來取得其合憲性，這種正當理由就是公共利益的需要。根據(jù)學者的考證，征用自古羅馬時期就存在，中世紀由于缺乏統(tǒng)一的公權(quán)力，君主與臣民相對立，君主的高權(quán)需受制于臣民的既得權(quán)，隨著教會權(quán)力與世俗權(quán)力的合一，統(tǒng)一的公權(quán)力概念的逐漸形成，遂認為既得權(quán)并非絕對不可侵犯，只要具有高權(quán)之高權(quán)者，即可對其予以侵害。此種高權(quán)之高權(quán)稱之為緊急權(quán)，被認為是國家征用權(quán)的濫觴。近代意義上的國家征用權(quán)，直到17世紀才由荷蘭學者格勞修斯予以論證。他認為私人財產(chǎn)權(quán)并非毫無限制，財產(chǎn)權(quán)可以分為有關(guān)個人利益的一般權(quán)能和為公共福祉而優(yōu)先于一般權(quán)能的特別權(quán)能。因此，君主在公共福祉的前提下，享有優(yōu)越于私有財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力，臣民對此必須服從。4近代社會，受完全自由的私有財產(chǎn)權(quán)所導致的社會貧富分化以及惡性競爭的影響，逐步承認財產(chǎn)權(quán)負有一種社會功能，需受到公共利益的制約，這其中就包括征用。從某種程度上講，征用乃是一種對財產(chǎn)權(quán)最嚴重的制約。如德國基本法第14條第2款規(guī)定，所有權(quán)的行使，同時必須有利于公共福利。日本憲法第29條第2款規(guī)定，財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應適合于公共福利。（3）法定性。征用是國家的一種主權(quán)行為，同時也是一種侵害作為公民基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)的行為，根據(jù)依法治國的精神和法律保留的原則，國家行使征用權(quán)必須具有法律的依據(jù)，甚至是憲法上的依據(jù)。從世界范圍來看，征用補償條款已經(jīng)成為構(gòu)建憲法上財產(chǎn)權(quán)保障條款的必要組成部份，同時，依據(jù)憲法上的征用補償條款，通過立法者的法律將之具體化，規(guī)定嚴格的征用范圍和征用程序，以防止行政機關(guān)的濫權(quán)對公民財產(chǎn)權(quán)的進一步侵害，已成為衡量一個國家是否具有法治的標志。征用只有在為了公共利益的目的下才能發(fā)動，而判斷何者為公共利益，須為立法機關(guān)的任務(wù)。征用的進行需遵循正當程序，而何種程序才算正當，也只有通過立法機關(guān)的民主議程才能解決。（4）強制性。征用是國家公權(quán)力的行使，只要符合法定的征用目的和征用程序，被征用人就必須服從。公民權(quán)利的行使不僅要受到公共利益的限制，同時積極地促進公共事業(yè)的發(fā)展，也是公民的義務(wù)。公民可以對征用措施提出異議，甚至請求司法的救濟，但是為了保證國家行為的公信力和確定力，征用一旦實施，就被推定為合法，當事人對征用機關(guān)的行為要予以配合，否則征用機關(guān)將強制執(zhí)行。（5）比例性和必要性。因為征用是以損害公民財產(chǎn)權(quán)的方式來促進公共利益的發(fā)展，其對公民財產(chǎn)權(quán)造成的損失是巨大的，5有時甚至是不可恢復的，因此，國家必須審慎地使用征用權(quán)，征用權(quán)只有在已無其他法律上或經(jīng)濟上可得代替的方法可資利用時，方可作為最后的手段來使用。假如征用所要實現(xiàn)的目的，可以通過其他較輕微的侵害財產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的方式來達成時，如經(jīng)由私法買賣合同可取得土地之使用權(quán)，或以物的負擔或征購合同來代替財產(chǎn)權(quán)的征用，則征用為法所不能允許。另外，在選擇達成征用目的的方式時，必須采取對當事人而言是一種最輕負擔的措施。6（6）補償性。無補償即無征用。這是現(xiàn)代法治對國家的征用權(quán)提出的要求。征用是為公共利益作出的，但它將相應的負擔施加于特定的個人、特定的少數(shù)人身上，是以一種犧牲特定的少數(shù)人利益的方式來促進不特定的多數(shù)人的利益，這在法學上稱之為少數(shù)人的特別犧牲。此時如果不彌補少數(shù)人的損失，勢必在受損的少數(shù)人與獲益的多數(shù)人之間造成一種不平等的狀態(tài)，這也是對憲法上平等原則的一種侵害。因此，為了恢復平等狀態(tài)，或者說為了避免不平等狀態(tài)的產(chǎn)生，應當由獲益的多數(shù)人對少數(shù)人的損失給與補償。拉丁法諺有云：為大家而犧牲者，其損失應由大家分擔而補償之。7所以，補償成為征用的合法要件。德國學者稱兩者為唇齒條款，來形容征用與補償?shù)牟豢煞中?，如果一個法律規(guī)定無補償?shù)恼饔没蛘卟还降匾?guī)定征用補償時，將會因違反唇齒條款而無效。8從某種程度上講，由于征用權(quán)從屬于主權(quán)，凡是主權(quán)者都可以行使征用權(quán)，因此，憲法上有關(guān)征用的規(guī)定，其目的都在于保證作出補償，而非認可征用權(quán)。同樣，立法者在制定有關(guān)征用的法律時，也必須同時決定補償?shù)姆绞?、標準和范圍?/p>

一、征用機制之比較

既然征用是一種為憲法所承認的對財產(chǎn)權(quán)的合法侵害行為，那么征用與財產(chǎn)權(quán)保障之間就具有某種互補的關(guān)系。憲法上對財產(chǎn)權(quán)的保障一般是確保財產(chǎn)權(quán)人所擁有財產(chǎn)的存續(xù)，只有在征用的條件下，才轉(zhuǎn)化為價值上的保障。征用所具有的公益性和法定性都表明，征用是一種由多數(shù)人決定的促進多數(shù)人利益的行為，因而在符合現(xiàn)代少數(shù)服從多數(shù)的民主原則的同時，也蘊含著多數(shù)人的暴政的可能。所以，為了防止國家征用權(quán)的濫用，以及行政機關(guān)在具體實施征用過程中的違法行為，各國普遍在征用的條件與程序上予以限定，以使對公民的財產(chǎn)權(quán)的侵害最輕。