在城市房屋拆遷中，如何對被拆遷房屋承租人（以下簡稱承租人）進(jìn)行補(bǔ)償安置一直是拆遷工作的難點(diǎn)之一。這是因?yàn)椋浩湟唬纬勺赓U關(guān)系的原因比較復(fù)雜，有因政策原因形成的，有因市場原因形成的，不同原因形成的租賃關(guān)系導(dǎo)致承租人的權(quán)利義務(wù)有重大差異。其二，拆遷出租房屋涉及到拆遷人、被拆遷人、承租人三方之間的權(quán)利義務(wù)，其法律關(guān)系較為復(fù)雜。其三，補(bǔ)償項(xiàng)目爭議較大，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于被拆遷人，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于承租人，相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定，實(shí)踐中爭議較大?！半m然承租人不是被拆遷房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動也會影響他們的生產(chǎn)、生活，給其帶來損失。同時，對住宅房屋而言，承租人往往屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較弱的群體，如果不能給予其利益強(qiáng)有力保護(hù)，有可能帶來嚴(yán)重的社會影響，不利于社會穩(wěn)定。”[i]因此，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）在制度設(shè)計上“側(cè)重于保護(hù)被拆遷房屋承租人的利益”[ii]。在實(shí)踐中要做到充分保護(hù)承租人的合法權(quán)益，就必須準(zhǔn)確理解承租人的概念，正確把握其法律地位。

一、承租人的概念

何為承租人，《拆遷條例》并未明確作出規(guī)定?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）第五十三條規(guī)定：“房屋租賃，是指房屋所有權(quán)人作為出租人將其房屋出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。”據(jù)此，房屋承租人可以理解為與房屋所有權(quán)人有房屋租賃關(guān)系的公民、法人或其他組織。在城市房屋拆遷中，承租人可理解為與被拆遷人有房屋租賃關(guān)系的公民、法人或其他組織。事實(shí)上，有的地方就是這樣規(guī)定的，如杭州市人大頒布的《杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（2002年5月8日起施行）第四條第三款規(guī)定：“本條例所稱房屋承租人，是指與被拆遷人具有租賃關(guān)系的單位或個人?！钡械牡胤饺绻枮I市政府頒布的《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（2007年4月15日起施行）第四條第三款則規(guī)定：“本辦法所稱承租人是指與被拆遷人具有合法租賃關(guān)系的單位和個人。”上海市政府頒布的《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（2001年11月1日起施行）、南京市政府頒布的《南京市城市房屋拆遷管理辦法》（2004年2月1日起施行）等與哈爾濱的規(guī)定相同，都強(qiáng)調(diào)合法性。這就帶來一個問題，即《拆遷條例》中所涉房屋租賃關(guān)系（以下簡稱租賃關(guān)系）是指事實(shí)上存在的租賃關(guān)系，還是指合法的租賃關(guān)系？抑或承租人的權(quán)利義務(wù)是否以其與被拆遷人存在著合法的租賃關(guān)系為前提？筆者以為要厘清這一問題就必須對租賃合同違法的原因及操作的可行性等進(jìn)行分析。

首先，《合同法》第十條規(guī)定：“當(dāng)事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式?！?、“根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定采用書面形式的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式。當(dāng)事人約定采用書面形式的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式?！薄斗康禺a(chǎn)管理法》第五十四條規(guī)定：“房屋租賃，出租人和承租人應(yīng)當(dāng)簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責(zé)任等條款，以及雙方的其他權(quán)利和義務(wù)，并向房產(chǎn)管理部門登記備案?！盵iii]也就是說房屋租賃應(yīng)當(dāng)簽定書面合同，口頭形式和其他形式的房屋租賃合同是不符合法律規(guī)定形式的，即口頭形式和其他形式的房屋租賃合同屬于形式不合法的合同。但由于各種原因在實(shí)際生活中形成了一些口頭形式的房屋租賃合同，如果將此類租賃關(guān)系的承租人排除在外顯然侵犯了承租人的合法權(quán)益，不利于房屋拆遷糾紛的解決。

其次，如果租賃合同違反了地方法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定或是違反了一些滯后的行政法規(guī)的規(guī)定，此時是否就對承租人不予補(bǔ)償安置呢？如1983年國務(wù)院公布的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位不得租用或變相租用城市私有房屋。如因特殊需要必須租用，須經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)?！庇纱丝梢姡唇?jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位租用私房的合同無效，但這顯然是與《合同法》等法律規(guī)定不一致的，而該條例直至2008年1月15日才被《國務(wù)院關(guān)于廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第516號）予以廢止。又如建設(shè)部于1995年頒布實(shí)施的《城市房屋租賃管理辦法》第六條第一項(xiàng)規(guī)定“未依法取得房屋所有權(quán)證的”房屋不得出租，該辦法目前仍在實(shí)施，但若依該辦法將承租未依法取得房屋所有權(quán)證的承租人全部排斥在補(bǔ)償安置范圍外則顯然不妥。因?yàn)楫?dāng)事人對房屋是否享有所有權(quán)與是否取得房屋所有權(quán)證是兩碼事，沒有產(chǎn)權(quán)證，不等于當(dāng)事人對房屋就沒有所有權(quán)?！段餀?quán)法》第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時發(fā)生效力?！惫蕦τ诋?dāng)事人依法建造的房屋在“事實(shí)行為完成之日起，不動產(chǎn)物權(quán)即產(chǎn)生法律效力，無須先進(jìn)行登記。”[iv]即不應(yīng)把是否具有房屋所有權(quán)證作為評判房屋租賃合同是否合法的依據(jù)。從另一角度講，就算租賃合同違反地方法規(guī)或規(guī)章的，也不能因此否定當(dāng)事人享有的實(shí)體權(quán)利。

再次，從操作層面上看，將實(shí)體不合法的租賃關(guān)系排除在外難以操作。如果有生效法律文書確認(rèn)租賃關(guān)系不合法尚可處置，若無相關(guān)生效法律文書時，則難以處置。從拆遷糾紛的處置程序來看，可分為三個階段：第一個階段是拆遷人、被拆遷人、承租人自行協(xié)商階段，此時讓當(dāng)事人自行判別其租賃關(guān)系的合法性顯然勉為其難；第二個階段是拆遷行政主管部門主持調(diào)解及進(jìn)行裁決階段，而根據(jù)法律規(guī)定，合同是否違法無效，應(yīng)當(dāng)由仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院認(rèn)定，拆遷行政主管部門是無權(quán)認(rèn)定的；第三個階段是復(fù)議訴訟階段，但若當(dāng)事人提起的是行政訴訟，則又涉及到民、行交叉的問題。

所以，只要沒有生效法律文書確認(rèn)租賃關(guān)系不合法，則均應(yīng)將承租人列入拆遷補(bǔ)償安置考慮的范圍，即不應(yīng)當(dāng)將合法性作為租賃關(guān)系的必要條件。事實(shí)上，如果拆遷當(dāng)事人對租賃關(guān)系的合法性有爭議的，可以向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁或向人民法院起訴。如果拆遷當(dāng)事人申請仲裁或提起訴訟但尚未取得生效法律文書的、或拆遷行政主管部門認(rèn)為租賃關(guān)系可能因侵害國家利益而導(dǎo)致無效的，則可參照《拆遷條例》第二十九條中關(guān)于產(chǎn)權(quán)有爭議房屋的處置方法進(jìn)行處理，所以將合法性作為租賃關(guān)系的前提條件實(shí)無必要。當(dāng)然，這并不是說不合法租賃關(guān)系的承租人與合法租賃關(guān)系的承租人有同等的法律地位。筆者在這里所主張的是合法推定原則，即只要沒有生效的法律文書確認(rèn)其租賃關(guān)系不合法，就應(yīng)當(dāng)推定該租賃關(guān)系合法，只有這樣才能充分保護(hù)承租人的合法權(quán)益。