裁判要旨

1.從當(dāng)事人的不動產(chǎn)權(quán)益保護(hù)角度而言，當(dāng)事人已經(jīng)提供了其與涉案房屋有關(guān)聯(lián)的相關(guān)基礎(chǔ)證據(jù)，人民法院即便不認(rèn)可其完全意義上的產(chǎn)權(quán)，亦有必要通過進(jìn)一步審查對當(dāng)事人過去所交集資款、住房性質(zhì)等作出實(shí)體認(rèn)定、回應(yīng)與考量，對涉案《租用公房憑證》《收款收據(jù)》的性質(zhì)等作出司法判斷。特別是對于被訴的組織實(shí)施強(qiáng)拆行為本身也應(yīng)作出合理評價(jià)，而不宜僅以原告舉證不足為由不作實(shí)體性審查。

2.從當(dāng)事人的屋內(nèi)動產(chǎn)權(quán)益保護(hù)角度而言，即便《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定了”原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)”（除非因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證），但是對于強(qiáng)拆前當(dāng)事人一直使用的房屋中是否有物品以及有何物品，行政機(jī)關(guān)如欲表明相關(guān)行為的合法性，就需要對強(qiáng)拆活動的基礎(chǔ)事實(shí)作出合理釋明（如強(qiáng)拆活動是否存在、由誰實(shí)施，現(xiàn)場是否制作清單、有無影像記錄等），這是國務(wù)院有關(guān)執(zhí)法全過程公開的要求和判斷強(qiáng)拆程序正當(dāng)性的要素。人民法院對此也應(yīng)在實(shí)體審查中結(jié)合案情加以核實(shí)，且如果雙方均未能提供證據(jù)證明時(shí)，還有權(quán)酌定。如果確系行政機(jī)關(guān)組織了強(qiáng)拆活動，則可能存在較為明顯的程序不當(dāng)問題，特別是對于合法建筑物的拆除，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)拆活動前至少要依法作出明確的執(zhí)行依據(jù)且必須履行申請人民法院審查作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定之法定程序。

案情回顧

福建省莆田市中級人民法院一審查明：倉山區(qū)政府因三叉街舊改項(xiàng)目建設(shè)需要，決定征收該項(xiàng)目用地范圍內(nèi)國有土地上的房屋。2017年5月12日，倉山區(qū)政府作出倉政征（2017）1號《房屋征收決定》，并于當(dāng)日公告征收范圍、征收部門和征收實(shí)施單位等，還附上房屋征收補(bǔ)償方案。倉山區(qū)政府為了三叉街舊改項(xiàng)目順利進(jìn)展，成立了若干個(gè)征收小組，小組組長及成員由區(qū)部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員等組成。涉案的三叉街××××單元房屋在該征收項(xiàng)目范圍內(nèi)。2017年12月6日，涉案房屋被強(qiáng)行拆除。鄭寶珠提供《租用公房憑證》《收款收據(jù)》《門牌號碼更正／命名書》等證據(jù)主張三叉街××××單元房屋歸其所有。為此，鄭某提起行政訴訟，請求確認(rèn)倉山區(qū)政府對其所有的三叉街××××單元房屋實(shí)施強(qiáng)拆行為違法。

一審法院認(rèn)為：鄭某提供的證據(jù)不足以確認(rèn)倉山區(qū)政府征收的三叉街××××單元房屋歸其所有，缺乏合法有效的產(chǎn)權(quán)依據(jù)。故鄭某與被訴的行政強(qiáng)制行為沒有法律上的利害關(guān)系，其作為原告主體不適格。遂于2018年5月30日作出（2018）閩03行初123號行政裁定：駁回鄭某的起訴。

鄭某不服一審行政裁定，向福建省高級人民法院提起上訴。二審法院對一審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。

二審法院認(rèn)為：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：”提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；……”根據(jù)該法第二十五條第一款的規(guī)定，提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：”公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。”鄭某對強(qiáng)制拆除涉案房屋的行為提起行政訴訟，依法應(yīng)當(dāng)提供其與被訴強(qiáng)制拆除行為有法律上利害關(guān)系的證據(jù)材料。本案中，鄭某以該房屋被強(qiáng)制拆除，其有權(quán)獲取相應(yīng)征遷補(bǔ)償為由，提起行政訴訟。經(jīng)審查，福州市倉山區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)公司（以下簡稱倉山區(qū)房產(chǎn)公司）于1993年8月就涉案房屋向福州市人民政府房屋登記發(fā)證辦公室申請辦理了產(chǎn)權(quán)總登記。鄭某雖主張于1987年9月經(jīng)合法集資而成為涉案房屋的承租人，但其提供的證據(jù)不足以證明其對案涉房屋享有產(chǎn)權(quán)，故其不是被征收人，與被訴強(qiáng)制拆除行為不具有法律上的利害關(guān)系，其提起本案訴訟不符合法定起訴條件。一審作出駁回鄭某起訴的裁定，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。鄭某提出的上訴理由不能成立，其上訴請求，不予支持。遂于2018年10月26日作出（2018）閩行終784號行政裁定：駁回上訴，維持一審裁定。

鄭某向本院申請?jiān)賹?，請求撤銷一、二審行政裁定，責(zé)令一審法院進(jìn)行審理，依法作出判決。其申請?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：原審裁定存在以下錯(cuò)誤，一是涉案房屋系集資房，是國家分配的福利性房屋。再審申請人因?yàn)?987年的征遷，通過繳納1700元的集資費(fèi)后成為涉案房屋的承租人。雖然再審申請人是向倉山區(qū)房產(chǎn)公司承租涉案房屋，實(shí)際上系涉案房屋的按份共有人，擁有部分產(chǎn)權(quán)。二是退一步講，即使再審申請人對涉案房屋缺乏合法有效的產(chǎn)權(quán)依據(jù)，但因其通過合法集資成為公房承租人，并一直居住至涉案房屋被強(qiáng)制拆除之前，說明與被訴強(qiáng)拆行為之間存在法律上的利害關(guān)系。總而言之，公房租賃權(quán)不同于平等民事主體之間的承租權(quán)，公房承租人的經(jīng)濟(jì)地位近似于房屋所有權(quán)人，人民法院應(yīng)認(rèn)定其與被訴強(qiáng)拆行為之間存在法律上的利害關(guān)系，賦予其原告主體資格。

最高法裁判

本院認(rèn)為：本案的爭議焦點(diǎn)為再審申請人鄭某與被訴房屋強(qiáng)拆行為之間是否具有行政訴訟法上的利害關(guān)系。本案中，鄭某的原審訴訟請求為請求法院確認(rèn)被申請人倉山區(qū)政府對其所有的三叉街××××單元房屋實(shí)施強(qiáng)拆行為違法。本院在再審立案審查期間，于2019年8月7日組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行了聽證和協(xié)調(diào)。結(jié)合原審法院查明的事實(shí)、鄭某申請?jiān)賹彽睦碛梢约氨驹郝犠C了解的情況看，本案被訴行政行為系強(qiáng)制拆除的事實(shí)行為，原審法院以鄭某提供的證據(jù)不足以證明其對涉案房屋享有產(chǎn)權(quán)，其不屬于被征收人，與被訴強(qiáng)拆行為之間不存在法律上的利害關(guān)系為由，否認(rèn)其原告主體資格。在案證據(jù)顯示，鄭某多年來一直居住于涉案房屋之中直至2017年12月該房屋被強(qiáng)制拆除，且1987年征遷之時(shí)其通過繳納1700元集資費(fèi)獲頒了《租用公房憑證》，而原審法院對于上述事實(shí)未作進(jìn)一步分析和考量，只是以產(chǎn)權(quán)證據(jù)不足為由，對鄭某的原告資格不予認(rèn)可。鄭某主張，基于其1987年繳納1700元集資費(fèi)、獲頒《租用公房憑證》、長期居住至被強(qiáng)拆當(dāng)日等事實(shí)，有理由認(rèn)為其實(shí)際上是涉案房屋的按份共有人，擁有部分產(chǎn)權(quán)，退一步講亦應(yīng)當(dāng)是涉案房屋的公房承租人，與被訴強(qiáng)拆行為之間有法律上的利害關(guān)系。本院對鄭某的上述申請?jiān)賹徖碛芍侠硇杂枰哉J(rèn)可。具體從以下兩方面作出分析：

一方面，從鄭某的不動產(chǎn)權(quán)益保護(hù)角度而言，鄭某已經(jīng)提供了其與涉案房屋有關(guān)聯(lián)的相關(guān)基礎(chǔ)證據(jù)，人民法院即便不認(rèn)可其完全意義上的產(chǎn)權(quán)，亦有必要通過進(jìn)一步審查對鄭寶珠過去所交集資款、住房性質(zhì)等作出實(shí)體認(rèn)定、回應(yīng)與考量，對涉案《租用公房憑證》《收款收據(jù)》的性質(zhì)等作出司法判斷。特別是對于被訴的組織實(shí)施強(qiáng)拆行為本身也應(yīng)作出合理評價(jià)，而不宜僅以原告舉證不足為由不作實(shí)體性審查。且在案證據(jù)顯示，涉案房屋系1987年政府拆除相關(guān)簡易房后安置于此，現(xiàn)又面臨征收補(bǔ)償定性問題，倉山區(qū)政府向鄭某提供的兩種補(bǔ)償安置方案（一種是繼續(xù)按照公房租賃，另一種是補(bǔ)交差價(jià)獲得新房產(chǎn)權(quán)）均涉及針對鄭某的政策執(zhí)行，且在無法達(dá)成協(xié)議時(shí)宜作出補(bǔ)償決定以明確各方權(quán)利義務(wù)并作為后續(xù)執(zhí)行依據(jù)，且保留鄭某對此不服而申請救濟(jì)的權(quán)利。而在未形成相關(guān)補(bǔ)償決定情形下，原審法院僅以鄭某無房屋產(chǎn)權(quán)為由否認(rèn)其與涉案房屋強(qiáng)制拆除行為之間存在利害關(guān)系，理據(jù)不足。

另一方面，從鄭某的屋內(nèi)動產(chǎn)權(quán)益保護(hù)角度而言，即便《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定了”原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)”（除非因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證），但是對于本案所涉強(qiáng)拆前鄭某一直使用的房屋中，是否有物品以及有何物品，行政機(jī)關(guān)如欲表明相關(guān)行為的合法性，就需要對強(qiáng)拆活動的基礎(chǔ)事實(shí)作出合理釋明（如強(qiáng)拆活動是否存在、由誰實(shí)施，現(xiàn)場是否制作清單、有無影像記錄等），這是國務(wù)院有關(guān)執(zhí)法全過程公開的要求和判斷強(qiáng)拆程序正當(dāng)性的要素。人民法院對此也應(yīng)在實(shí)體審查中結(jié)合案情加以核實(shí)，且如果雙方均未能提供證據(jù)證明時(shí)，還有權(quán)酌定。而本案原審期間沒有形成這方面證據(jù)，而在本院組織的聽證中，鄭某明確主張?jiān)趶?qiáng)拆當(dāng)時(shí)，其與丈夫在涉案房屋內(nèi)，并且家具物品均在屋內(nèi)，存在現(xiàn)場被埋壓等情形。如果確系行政機(jī)關(guān)組織了強(qiáng)拆活動，則可能存在較為明顯的程序不當(dāng)問題，特別是對于合法建筑物的拆除，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施強(qiáng)拆活動前至少要依法作出明確的執(zhí)行依據(jù)且必須履行申請人民法院審查作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定之法定程序。而本案以原告舉證不足、主體不適格的單一理由未觸及上述宜審查事項(xiàng)，有必要通過啟動再審全面作出考量?？傮w上看，原審法院的裁判理由存在認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤問題。為依法保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，有必要對原審裁定作出糾正。

綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第三項(xiàng)規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷福建省高級人民法院（2018）閩行終784號行政裁定以及福建省莆田市中級人民法院（2018）閩03行初123號行政裁定；

二、指令福建省莆田市中級人民法院繼續(xù)審理本案。

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