導(dǎo)讀：在一幅描繪著58平方公里生態(tài)低碳新城的宏偉藍(lán)圖前，惠陽區(qū)政府與華海集團(tuán)的握手曾被視為一次完美的政企聯(lián)姻。政府承諾提供用地指標(biāo)，企業(yè)承諾投入資金與專業(yè)力量，共同打造一個(gè)國際級的低碳新城。然而，當(dāng)約定的“三年內(nèi)取得第一期不少于一千畝用地指標(biāo)”的承諾期限屆滿，土地上卻依然沒有等來開工的許可，這場合作迅速從蜜月期陷入了僵局。

企業(yè)投入了數(shù)千萬前期資金，完成了詳盡的規(guī)劃與測繪，卻發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目推進(jìn)的最大障礙竟來自合作伙伴——地方政府未能兌現(xiàn)其白紙黑字的承諾。當(dāng)企業(yè)憤而訴諸法庭時(shí)，一個(gè)根本性問題被尖銳地提出：政府在招商引資協(xié)議中作出的承諾，究竟是多大的法律約束力？當(dāng)“協(xié)議必須遵守”的契約精神，遇上復(fù)雜多變的土地審批現(xiàn)實(shí)與行政優(yōu)益權(quán)，法律的平衡點(diǎn)又在哪里？

1、案件核心：一場因承諾落空引發(fā)的信任危機(jī)

本案的爭議焦點(diǎn)清晰而典型。2013年，經(jīng)過公開招標(biāo)程序，華海集團(tuán)與惠陽區(qū)政府簽訂了《城市運(yùn)營協(xié)議書》及《備忘錄》，約定共同開發(fā)新圩國際生態(tài)低碳城項(xiàng)目。其中，《備忘錄》的一項(xiàng)關(guān)鍵條款規(guī)定：惠陽區(qū)政府承諾在協(xié)議簽訂之日起三年內(nèi)，取得第一期不少于一千畝的用地規(guī)模和指標(biāo)。這份承諾，是企業(yè)決定投入巨資的定心丸。

然而，三年期限過去，用地指標(biāo)遲遲未能落實(shí)。政府方的解釋是，用地指標(biāo)審批涉及上級規(guī)劃、土地調(diào)規(guī)、耕地占補(bǔ)平衡等多重復(fù)雜程序，非其單方面能夠控制。而華海集團(tuán)則認(rèn)為，這分明是政府未能履行其合同義務(wù)與法定職責(zé)，構(gòu)成違約。隨著項(xiàng)目陷入停滯，前期投入面臨打水漂的風(fēng)險(xiǎn)，華海集團(tuán)最終選擇提起行政訴訟，要求確認(rèn)政府行為違法并賠償損失。

一審法院的判決出乎許多人的意料。法院并未深入審查政府未能兌現(xiàn)承諾的具體原因與責(zé)任，而是直接以“協(xié)議違反《土地管理法》強(qiáng)制性規(guī)定”為由，判決雙方簽訂的所有協(xié)議無效。其邏輯在于：協(xié)議涉及大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而在簽訂協(xié)議時(shí)，這些土地的轉(zhuǎn)用審批手續(xù)均未完成，故協(xié)議本身因“以合法形式掩蓋非法目的”或“違反法律強(qiáng)制性規(guī)定”而自始無效。

這一判決，實(shí)質(zhì)上是以“釜底抽薪”的方式，將政府承諾的法律基礎(chǔ)連同整個(gè)協(xié)議一同否定。對企業(yè)而言，這無異于一場災(zāi)難——它不僅意味著追索賠償?shù)囊罁?jù)（協(xié)議）被否定，更意味著政府可以輕易地以“協(xié)議本身違法”為由，擺脫其作出的任何承諾與責(zé)任。

2、法律焦點(diǎn)：行政協(xié)議的“雙重屬性”與效力認(rèn)定之爭

一審判決之所以引發(fā)巨大爭議，并最終被二審法院裁定“事實(shí)不清、適用法律不當(dāng)”而發(fā)回重審，關(guān)鍵在于其混淆了行政協(xié)議的特殊法律性質(zhì)，并錯(cuò)誤地適用了合同無效的規(guī)則。

（1）行政協(xié)議：游走于“公法”與“私法”之間的特殊契約

本案中的《城市運(yùn)營協(xié)議書》是典型的行政協(xié)議，或稱政府特許經(jīng)營協(xié)議。它既不同于純粹的民事合同（強(qiáng)調(diào)意思自治、地位平等），也不同于單方的行政命令（強(qiáng)調(diào)命令與服從）。它兼具“行政性”與“合同性”雙重屬性：

行政性：協(xié)議目的是實(shí)現(xiàn)公共利益（建設(shè)低碳新城），政府一方享有為保障公共利益而必要的“行政優(yōu)益權(quán)”（如在特定條件下單方變更或解除合同）。

合同性：協(xié)議的簽訂遵循了要約、承諾的民事合同規(guī)則，雙方就投資、開發(fā)、收益等進(jìn)行了平等協(xié)商，權(quán)利義務(wù)對等。

因此，審理行政協(xié)議糾紛，不能簡單套用《合同法》或《行政訴訟法》的單一規(guī)則，而需進(jìn)行“雙重審查”：既要審查行政行為的合法性（政府行為是否超越職權(quán)、程序是否正當(dāng)），也要審查協(xié)議約定的合約性（條款是否公平、是否履行）。

（2）“違反強(qiáng)制性規(guī)定”的審慎區(qū)分：效力性規(guī)定與管理性規(guī)定

一審法院援引《合同法》第五十二條，以協(xié)議“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”為由判其無效，這是本案最大的法律適用誤區(qū)。

最高人民法院的司法解釋早已明確，強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)區(qū)分為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”和“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”。只有違反前者，才會(huì)導(dǎo)致合同無效。二者的核心區(qū)別在于：

效力性規(guī)定：旨在否定特定行為本身的合法性，如禁止買賣毒品、槍支。違反之，合同根本目的違法，自始無效。

管理性規(guī)定：旨在規(guī)范行政管理秩序和程序，如本案中建設(shè)用地的審批程序。違反之，行為可能受到行政處罰，但未必直接導(dǎo)致旨在推動(dòng)該事項(xiàng)的前期合作協(xié)議無效。

《土地管理法》關(guān)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)定，其根本目的在于保護(hù)耕地、規(guī)范土地管理秩序，屬于典型的管理性規(guī)定。政府未完成審批手續(xù)，應(yīng)承擔(dān)未能履約的違約責(zé)任或行政不作為的責(zé)任，但不能據(jù)此直接反推，將一份約定“未來合作推動(dòng)審批和開發(fā)”的長期框架協(xié)議本身認(rèn)定為無效。二審法院的發(fā)回重審，正是要求原審法院對這一關(guān)鍵法律問題進(jìn)行重新辨析。

（3）政府承諾的性質(zhì)：是“行政目標(biāo)”還是“合同義務(wù)”？

惠陽區(qū)政府“三年內(nèi)取得一千畝指標(biāo)”的承諾，是本案的另一核心。政府辯稱，這只是一個(gè)“盡力而為”的行政目標(biāo)，受制于諸多不可控因素。而企業(yè)則認(rèn)為，這是其決定投資的先決條件和核心合同義務(wù)。

司法實(shí)踐中，此類承諾的定性至關(guān)重要。若認(rèn)定為合同核心義務(wù)，則政府未能兌現(xiàn)，構(gòu)成根本違約，需承擔(dān)賠償責(zé)任；若僅認(rèn)定為行政指導(dǎo)或預(yù)期目標(biāo)，則企業(yè)的求償將十分困難。這份承諾寫在經(jīng)雙方簽字的《備忘錄》中，作為對主協(xié)議的補(bǔ)充，其法律約束力是強(qiáng)有力的。它不僅僅是政治表態(tài)，更是具有法律拘束力的允諾，政府必須為其積極、誠信地履行，否則即構(gòu)成對信賴?yán)娴膿p害。

3、案件啟示：政企合作中信任的構(gòu)建與風(fēng)險(xiǎn)的防范

本案雖尚未最終審結(jié)，但其波折過程已為所有政企合作項(xiàng)目敲響了警鐘。

對政府而言，誠信是最大的營商環(huán)境。 招商引資時(shí)作出的承諾，必須建立在科學(xué)評估和依法行政的基礎(chǔ)上。不能為了吸引投資而開出“空頭支票”，將本應(yīng)自身承擔(dān)的審批風(fēng)險(xiǎn)和市場不確定性，通過模糊條款轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)。一旦承諾作出，就應(yīng)將其作為嚴(yán)肅的法律義務(wù)積極履行。濫用“行政優(yōu)益權(quán)”或簡單地以“協(xié)議違法”來逃避責(zé)任，短期內(nèi)或可應(yīng)付糾紛，長期必將嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，讓所有投資者望而卻步。

對企業(yè)而言，法律風(fēng)險(xiǎn)防范必須前置。在與政府合作時(shí)，尤其是涉及土地、資源等核心要素的項(xiàng)目，絕不能僅依賴一紙承諾。應(yīng)在協(xié)議中明確：政府承諾的具體內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)路徑和期限，最好附有清晰的路線圖和時(shí)間表。承諾未能兌現(xiàn)的違約責(zé)任，包括明確的違約金計(jì)算方式或損失賠償范圍。項(xiàng)目推進(jìn)各節(jié)點(diǎn)的前提條件與責(zé)任劃分，特別是將企業(yè)的大額資金投入與政府的關(guān)鍵審批成果掛鉤。爭議解決機(jī)制，明確約定訴訟管轄地等，避免在發(fā)生糾紛時(shí)陷入被動(dòng)。

新圩國際生態(tài)低碳城的藍(lán)圖依然懸掛，但它所引發(fā)的法律思考遠(yuǎn)比一座新城的建設(shè)更為深遠(yuǎn)。這起糾紛揭示了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期政企關(guān)系的一個(gè)深層痛點(diǎn)：當(dāng)“權(quán)力”與“資本”通過契約結(jié)合時(shí)，如何確保雙方都能被法律有效約束，使承諾變得可信，使合作得以持續(xù)？

二審法院的發(fā)回重審裁定，是一個(gè)積極的信號。它意味著司法實(shí)踐正在更精細(xì)地區(qū)分行政協(xié)議中的復(fù)雜法律關(guān)系，更審慎地對待政府承諾的法律效力，更堅(jiān)定地維護(hù)契約精神和信賴保護(hù)原則。最終的判決，將不僅決定華海集團(tuán)數(shù)億投資的命運(yùn)，更將為全國數(shù)以萬計(jì)的政企合作項(xiàng)目，樹立一個(gè)關(guān)于“承諾價(jià)值”的司法標(biāo)桿。