導(dǎo)讀：政企合作是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要模式，其中政府承諾的稅收優(yōu)惠往往是吸引企業(yè)投資的關(guān)鍵籌碼。然而，當(dāng)政府未能如約兌現(xiàn)時(shí)，企業(yè)該如何維權(quán)？此類協(xié)議的法律效力究竟如何？

1、案件回顧：一場(chǎng)圍繞稅收返還的漫長(zhǎng)訴訟

（1）合作始末：優(yōu)惠承諾與項(xiàng)目落地

2018年5月，平陽(yáng)市政府與昌盛鋼鐵公司簽訂開發(fā)協(xié)議，由后者在指定區(qū)域投資建設(shè)大型商業(yè)綜合體。協(xié)議的核心優(yōu)惠條款明確：項(xiàng)目竣工后前三年，返還已繳納土地增值稅的50%；運(yùn)營(yíng)期前五年，每年返還已繳納營(yíng)業(yè)稅的30%。為此，昌盛鋼鐵專門成立子公司昌盛置業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目開發(fā)。至2022年底，項(xiàng)目順利建成并投入運(yùn)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

（2）爭(zhēng)議爆發(fā)：承諾未兌付與金額計(jì)算

然而，昌盛鋼鐵發(fā)現(xiàn)政府并未按約返還稅款。企業(yè)主張，根據(jù)已繳納憑證，土地增值稅三年累計(jì)5000萬(wàn)元，應(yīng)返2500萬(wàn)元；營(yíng)業(yè)稅每年繳納1000萬(wàn)元，五年應(yīng)返1500萬(wàn)元，合計(jì)4000萬(wàn)元。在協(xié)商無(wú)果后，企業(yè)提起訴訟，并在一審過程中將訴訟請(qǐng)求調(diào)整為要求政府返還稅款及相應(yīng)利息。

（3）司法歷程：三級(jí)審理與判決演變

案件經(jīng)三級(jí)法院審理。一審（2023年，平陽(yáng)市中院）判決政府返還2000萬(wàn)元。雙方均不服上訴，二審（2023年，省高院）改判返還金額增至3000萬(wàn)元。昌盛鋼鐵仍存異議，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?024年5月，最高法裁定駁回再審申請(qǐng)，維持二審判決。至此，這場(chǎng)歷時(shí)數(shù)年的糾紛才塵埃落定。

2、效力之辯：行政協(xié)議的雙重屬性與合法性邊界

（1）行政性與合同性交織下的效力認(rèn)定

行政協(xié)議既具有行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的“行政性”，也具備雙方合意、平等自愿的“合同性”。根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，只有在存在重大且明顯違法、損害公益等情形時(shí)，協(xié)議才可能被認(rèn)定無(wú)效。本案中，政府曾指稱企業(yè)資質(zhì)與招投標(biāo)程序存疑，但法院審查后認(rèn)為，相關(guān)問題未達(dá)到導(dǎo)致協(xié)議無(wú)效的嚴(yán)重程度，協(xié)議整體有效。

（2）稅收優(yōu)惠條款的合法性審查分歧

本案焦點(diǎn)在于稅收返還條款是否合法。三級(jí)法院對(duì)此態(tài)度有所差異：

一審法院認(rèn)為，地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在權(quán)限范圍內(nèi)制定稅收優(yōu)惠，不違反上位法禁止性規(guī)定，條款有效。

二審法院則更加強(qiáng)調(diào)程序合規(guī)與比例適當(dāng)，認(rèn)為土地增值稅返還存在程序瑕疵且部分比例偏高，故部分否定其效力；而營(yíng)業(yè)稅返還符合政策，效力得以維持。

最高人民法院在再審審查中，平衡了“稅收法定”原則與地方發(fā)展實(shí)際，最終認(rèn)可了二審的裁量，即土地增值稅條款部分有效、營(yíng)業(yè)稅條款有效。

（3）公共利益如何衡量？

平陽(yáng)市政府曾以“稅收返還增加財(cái)政支出、損害公共利益”為由進(jìn)行抗辯。法院未予支持，指出：該稅收優(yōu)惠旨在吸引投資、帶動(dòng)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于地方整體發(fā)展，符合公共利益。行政機(jī)關(guān)不能動(dòng)輒以“公益”為由隨意背棄承諾，其“行政優(yōu)益權(quán)”的行使必須受到目的正當(dāng)、程序合法、補(bǔ)償合理的嚴(yán)格限制。

3、啟示與反思：政企合作如何行穩(wěn)致遠(yuǎn)？

（1）政府承諾：不是“空頭支票”，具有法律約束力

本案裁判彰顯了“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”原則。企業(yè)基于政府白紙黑字的承諾進(jìn)行重大投資，所產(chǎn)生的合理信賴應(yīng)受法律保護(hù)。政府一旦簽約，便負(fù)有嚴(yán)肅的履約義務(wù)，非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得擅自變更或拒絕履行。這不僅關(guān)乎單個(gè)企業(yè)的權(quán)益，更直接影響政府公信力與營(yíng)商環(huán)境的穩(wěn)定性。

（2）企業(yè)風(fēng)控：事前審慎與事后固證至關(guān)重要

企業(yè)參與政企合作，務(wù)必：

精細(xì)審查協(xié)議：對(duì)稅收優(yōu)惠、土地出讓等關(guān)鍵條款，確保內(nèi)容明確、可操作，避免模糊表述。

全程固定證據(jù)：妥善保管協(xié)議、付款憑證、審批文件、溝通記錄等一切履約證據(jù)。

依法理性維權(quán)：發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，可先協(xié)商，必要時(shí)果斷通過行政復(fù)議或訴訟尋求救濟(jì)。

（3）營(yíng)商環(huán)境：政策穩(wěn)定性是招商引資的“定心丸”

本案反映的深層問題是政策延續(xù)性對(duì)企業(yè)信心的重要性。國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要打造穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境。地方政府在運(yùn)用稅收等優(yōu)惠工具時(shí)，應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行，兼顧發(fā)展需要與財(cái)政可持續(xù)性，避免“新官不理舊賬”或政策朝令夕改，才能真正吸引并留住優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

4、類案規(guī)則解析：司法如何定分止?fàn)帲?/strong>