導(dǎo)讀：青島某公司使用未經(jīng)檢驗(yàn)的二手叉車，被監(jiān)管部門立案調(diào)查。公司在期限內(nèi)完成報(bào)廢、換新、辦證、人員培訓(xùn)等全部整改。處罰決定依然下達(dá)：罰款3萬(wàn)元。監(jiān)管部門堅(jiān)持：“你的違法行為不在省級(jí)不罰清單里，不能免罰。”法院卻給出了截然相反的答案。

2021年9月，青島某包裝公司車間內(nèi)，一輛車身印有“合力叉車”字樣的電動(dòng)叉車正在作業(yè)。執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)：該叉車無銘牌、無車牌、無檢驗(yàn)登記手續(xù)，司機(jī)也無操作證。監(jiān)管部門當(dāng)場(chǎng)發(fā)出《特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書》，要求公司于10月18日前完成整改。

公司的反應(yīng)迅速且徹底：將涉案舊叉車報(bào)廢處理；重新購(gòu)置一臺(tái)經(jīng)檢驗(yàn)合格的全新叉車；完成新叉車的首次檢驗(yàn)、使用登記、牌照申領(lǐng)；公司負(fù)責(zé)人本人報(bào)名參加特種設(shè)備作業(yè)人員考試，取得操作證。

從檢查之日到整改完畢，不到兩個(gè)月。從案發(fā)到取得全部法定資質(zhì)，不到三個(gè)月。但2021年12月17日，行政處罰決定書還是送到了公司負(fù)責(zé)人案頭——罰款3萬(wàn)元。監(jiān)管部門給出的理由是：特種設(shè)備安全事關(guān)重大，你的違法行為不在《山東省輕微違法行為不予行政處罰清單》里，不符合免罰條件。公司繳納罰款后提起行政復(fù)議，被維持；又提起行政訴訟，一審勝訴；監(jiān)管部門上訴，二審維持原判。

一份判決，把一道長(zhǎng)期困擾基層執(zhí)法的問題重新擺上臺(tái)面：“不罰清單”之外，行政機(jī)關(guān)還能不能直接適用《行政處罰法》的“首違不罰”條款？

1、爭(zhēng)議焦點(diǎn)：清單是“上限”還是“下限”

本案的法律爭(zhēng)議，本質(zhì)上是對(duì)“首違不罰”制度適用邏輯的不同理解。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為：省級(jí)司法行政部門發(fā)布的“輕微違法行為不予處罰清單”，是對(duì)《行政處罰法》第三十三條“首違不罰”原則的具體化、類型化。清單列明的，是經(jīng)過論證、確認(rèn)“可以免罰”的典型情形；清單未列明的，說明該領(lǐng)域、該行為尚不具備普遍免罰的條件，執(zhí)法機(jī)關(guān)不應(yīng)自行“開口子”。

另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為：清單的功能是“指引”而非“窮盡”。它是免罰的“示例庫(kù)”，而非免罰的“禁區(qū)邊界”?！缎姓幜P法》第三十三條第一款是設(shè)定免罰權(quán)的“總閘門”，只要案件滿足“初次違法、危害后果輕微、及時(shí)改正”三項(xiàng)法定條件，執(zhí)法機(jī)關(guān)就可以——而非必須——作出不予處罰決定。清單未列明，不構(gòu)成排除適用的充分理由。

青島兩級(jí)法院在本案中，明確支持了第二種觀點(diǎn)。

2、法院說理：三個(gè)條件齊備，即可啟動(dòng)免罰裁量

一審法院的判決書，以逐項(xiàng)比對(duì)的方式，完成了對(duì)“首違不罰”三條件的司法審查。

第一，是否初次違法。

監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中未發(fā)現(xiàn)該公司此前存在同類違法行為記錄，庭審中亦未提出相反證據(jù)。法院據(jù)此確認(rèn)：本案系初次違法。

第二，危害后果是否輕微。

涉案叉車系該公司自用，未投入經(jīng)營(yíng)性對(duì)外服務(wù)；案發(fā)期間無證據(jù)證明該叉車發(fā)生安全事故或造成他人人身財(cái)產(chǎn)損害；監(jiān)管部門檢查后公司立即停用并報(bào)廢車輛，潛在風(fēng)險(xiǎn)已徹底消除。法院認(rèn)定：危害后果輕微。

第三，是否及時(shí)改正。

從2021年9月7日收到監(jiān)察指令書，到11月4日提交新叉車檢驗(yàn)合格報(bào)告及使用登記證，公司用時(shí)不足兩個(gè)月。其間還完成了負(fù)責(zé)人特種設(shè)備作業(yè)人員資格從無到有的申辦。法院認(rèn)為：其改正行為“及時(shí)、徹底、主動(dòng)”，完全符合“及時(shí)糾正”的法定要求。

三條件全部滿足。

法院由此得出結(jié)論：本案已具備適用“首違不罰”的全部法定前提，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)裁量程序，審慎決定是否處罰。

3、監(jiān)管部門抗辯：為何未被采信

某區(qū)市監(jiān)局在上訴中堅(jiān)持兩條核心抗辯，均被二審法院逐條駁斥。

抗辯一：“特種設(shè)備安全法領(lǐng)域不在省級(jí)不罰清單之內(nèi)，不能免罰?！?/p>

二審法院回應(yīng)：《山東省輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為減輕行政處罰事項(xiàng)清單》（2021年版）是規(guī)范性文件，其效力位階低于法律?！缎姓幜P法》第三十三條是基本法確立的普遍性裁量規(guī)則，其適用不以“被清單收錄”為前提條件。

換言之：清單是執(zhí)法便利的工具箱，不是執(zhí)法權(quán)力的鐵籠子。 以“清單未列明”為由拒絕行使裁量權(quán)，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)放棄法定裁量職責(zé)。

抗辯二：“安全生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)處罰，不宜適用首違不罰?！?/p>

法院對(duì)此未作全盤否定，而是進(jìn)行區(qū)分論述：安全生產(chǎn)確屬重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，對(duì)拒不整改、屢查屢犯、造成嚴(yán)重后果的行為，應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)懲。但本案恰恰相反——公司接到指令后積極配合、主動(dòng)整改、徹底消除隱患。此時(shí)再處以3萬(wàn)元罰款，不僅與違法行為的情節(jié)、后果不相當(dāng)，也與“教育與處罰相結(jié)合”的立法目的背道而馳。

二審判決書中的一段話，被法律界視為本案的點(diǎn)睛之筆：“行政機(jī)關(guān)通過前期的現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查詢問、指令改正等行為，其引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)自覺守法的目的已經(jīng)達(dá)到。在這種情況下，再作出罰款處罰，無疑不僅加重了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也與社會(huì)大力倡導(dǎo)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、支持中小企業(yè)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向明顯不符，且有悖于《行政處罰法》的立法目的。”

4、制度邏輯：清單與法律的關(guān)系

本案判決的深層價(jià)值，在于厘清了“不罰清單”與《行政處罰法》“首違不罰”條款的制度關(guān)系。

第一，清單是“下限”，不是“上限”。

清單的功能是明確至少哪些情形應(yīng)當(dāng)免罰，而非劃定只有哪些情形可以免罰。對(duì)清單未列明、但確屬初次、輕微、及時(shí)改正的行為，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)啟動(dòng)裁量程序。

第二，免罰是“裁量權(quán)”，不是“自動(dòng)擋”。

《行政處罰法》第三十三條第一款使用的表述是“可以”不予行政處罰，而非“應(yīng)當(dāng)”或“必須”。這意味著即便三條件同時(shí)滿足，執(zhí)法機(jī)關(guān)仍有權(quán)根據(jù)案件具體情況決定是否處罰。但“有權(quán)決定”不等于“有權(quán)放棄”——放棄裁量本身，就是程序違法。

第三，裁量必須說理。

行政機(jī)關(guān)經(jīng)審慎衡量后仍決定處罰的，應(yīng)當(dāng)在處罰決定書中說明“為何本案雖滿足三條件但仍需處罰”的具體理由。僅以“不在清單里”為由一筆帶過，構(gòu)成裁量理由缺失。

5、案件之外：執(zhí)法理念的深層嬗變

本案并非孤例。2021年《行政處罰法》修訂后，圍繞“首違不罰”的司法實(shí)踐正在經(jīng)歷一場(chǎng)靜默卻深刻的重構(gòu)。

過去，許多執(zhí)法機(jī)關(guān)將“不罰清單”視為唯一免罰通道，清單之外一律處罰。這種“合法但機(jī)械”的操作模式，既規(guī)避了裁量風(fēng)險(xiǎn)，也規(guī)避了裁量責(zé)任。其代價(jià)是：同樣情節(jié)、同樣后果的兩個(gè)違法者，一個(gè)因行為被清單收錄而免罰，另一個(gè)因未被收錄而被處罰——二者的差別，只取決于立法者當(dāng)初是否“想到”這一情形。

現(xiàn)在，越來越多法院開始確立一項(xiàng)新的裁判規(guī)則：“首違不罰”是《行政處罰法》確立的基本裁量制度，任何行政機(jī)關(guān)在任何執(zhí)法領(lǐng)域，均負(fù)有在個(gè)案中審慎判斷是否符合三條件并據(jù)此行使裁量權(quán)的法定義務(wù)。 以“清單未列明”為由拒絕裁量，屬于裁量權(quán)行使方式違法。

這意味著，“首違不罰”正在從“清單附贈(zèng)的優(yōu)惠券”，回歸為“法律內(nèi)置的調(diào)節(jié)閥”。

青島的這家包裝公司，最終沒有繳納那筆3萬(wàn)元罰款。但它付出的成本并不低：報(bào)廢一輛尚有使用價(jià)值的舊叉車，重新購(gòu)置一輛新叉車，負(fù)責(zé)人本人脫產(chǎn)考取操作證，配合調(diào)查、提交材料、參加聽證、提起復(fù)議、一審二審——前后耗時(shí)一年有余。