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論我國信訪制度的功能定位

作者：http://m.lqfengji.cn/ 發(fā)布日期：2022-12-22瀏覽量：331

摘要: 我國信訪制度具有政治屬性和法律/準(zhǔn)法律屬性雙重屬性,因而也應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的雙重功能。從制度現(xiàn)實和發(fā)展可能性看,這兩種功能可以通過一定的機制良好融合、相互促進,本文初步給出了一個信訪制度功能定位的整體設(shè)想。
關(guān)鍵詞: 信訪；功能定位；政治屬性；法律屬性
在有關(guān)信訪制度的功能定位問題上,需要深刻地看到這一制度背后的歷史與根本構(gòu)造邏輯,才能根本解決有關(guān)信訪制度向何處去的困惑。換言之,我們必須首先追問“我國信訪制度在我國‘是什么’”,才能回答“我國信訪制度應(yīng)該‘干什么’”的問題;回答前一個問題即是在追問我國信訪制度的性質(zhì),筆者試圖通過從深入闡釋我國信訪制度著手,進而探討這種信訪制度在今后的社會中如何定位的問題。
一、我國信訪制度的性質(zhì)
對于我國信訪制度的性質(zhì),需要從歷史演變與現(xiàn)實的事理結(jié)構(gòu)兩方面去認(rèn)識。前者要求我們觀察出自信訪制度建立以來一直存在于其制度根基中的基本邏輯;后者則需要辨識出現(xiàn)實中信訪機制運行方式的基本結(jié)構(gòu)。
(一)信訪制度的歷史演變
我國信訪制度的正式開始是在1951年,中華人民共和國政務(wù)院頒布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》(下稱《政務(wù)院決定》)正式建立了信訪機構(gòu)。從這一文件看,信訪制度的功能定位是政治溝通作用,在闡明信訪制度目的時,《政務(wù)院決定》指出:“各級人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾,全心全意地為人民服務(wù)……對于人民的來信或要求見面談話,均應(yīng)熱情接待,負(fù)責(zé)處理?！?br /> 實際上,這一文件并不承擔(dān)糾紛解決功能,其注重于“問題處理”和“群眾監(jiān)督”,前者與后來的“糾紛解決”功能①依然有區(qū)別,這種問題處理是帶有公共性的,提出的主體是“人民”,信訪的內(nèi)容包括“問題”和“意見”,“問題”的內(nèi)容也遠不是個別的糾紛解決,盡管也包含部分糾紛解決內(nèi)容,“意見”則更超越了糾紛解決;而且在《政務(wù)院決定》中,甚至公開刊載的“批評意見”也被納入信訪制度之內(nèi),要求有關(guān)機關(guān)或工作人員作“公開的答復(fù)或檢討”。在這一文件中已經(jīng)建立了控告機關(guān)或工作人員的渠道,但僅僅是“交人民監(jiān)察機關(guān)處理”,仍然納入到一個以政治監(jiān)督為基礎(chǔ)的政群關(guān)系框架中。這深刻反映了我國信訪制度最初的政治屬性。
信訪制度爾后的演變、救濟機制的加入與撥亂反正有一定關(guān)系。作為一個信訪制度上里程碑式的文件, 1982年《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》是在大量撥亂反正案件信訪的背景下制定的[i],其加入的救濟機制是“申訴和控告”(這也體現(xiàn)在1982年憲法中,其時尚未制定《行政訴訟法》,申訴和控告渠道基本上被籠統(tǒng)包含于信訪制度中),以處理這一類案件,這也表明了制度功能轉(zhuǎn)變的特殊背景。隨著撥亂反正潮的結(jié)束,信訪制度中的“申訴和控告”概念被保留并被用于一般的糾紛解決和權(quán)益救濟。1995年國務(wù)院制定《信訪條例》,明確將“控告侵害自己合法權(quán)益的行為”列入信訪處理事項范圍,但由于《行政訴訟法》已獲得實施,而有關(guān)ADR的理論和思維尚未勃興,故當(dāng)時的《信訪條例》基本上只將處理一般化的“建議、意見或要求”作為信訪制度的功能,未明確顯露出將信訪作為訴訟以外的糾紛解決機制的意識;但實際上信訪制度在客觀上也發(fā)揮著這一方面的功能。到2005年出臺現(xiàn)行的《信訪條例》時,與糾紛解決相關(guān)的內(nèi)容在規(guī)范中大量增加,“保護信訪人的合法權(quán)益”、“及時化解矛盾和糾紛”已經(jīng)成為信訪制度的核心功能,這種功能呈現(xiàn)出法律/準(zhǔn)法律屬性,異于提出批評、意見、建議的政治屬性,是當(dāng)前信訪制度的主要功能。
(二)當(dāng)前信訪制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)
深入觀察當(dāng)前信訪制度所處理的信訪事務(wù),可以發(fā)現(xiàn)一種內(nèi)在的二元結(jié)構(gòu),呈現(xiàn)出政治屬性與法律/準(zhǔn)法律屬性的糾結(jié):第一,信訪處理的事務(wù)類別中,糾紛解決型的信訪成為一個主要的類型,相對地和其它類型的信訪存在從對象到處理方式的類型化區(qū)別,有的事務(wù)則糾紛解決和政策意見的性質(zhì)兼有,也有學(xué)者把信訪劃分為權(quán)益型信訪和公益型信訪,[ii]這都體現(xiàn)著信訪制度中存在著存在內(nèi)在差異的基本類型；第二,信訪制度的目標(biāo)一直有著二元屬性,其自起源時所一直寄托的政治話語使其堅持本質(zhì)上屬于人民民主觀念的政治目標(biāo),這一目標(biāo)不因功能重心轉(zhuǎn)移而放棄,“聯(lián)系群眾”和“化解糾紛”始終并存；第三,信訪制度一直發(fā)揮的功能如行政監(jiān)督、近期發(fā)揮的功能如政績考核等,都無法化約到糾紛解決功能中,它有著獨特的政治屬性,體現(xiàn)人民民主模式下人民對于黨政機關(guān)及其工作人員行為的約束,從這個意義上說信訪是一種自成一類的民主機制,不能化約為某種司法機制,也不能簡單轉(zhuǎn)換為直接民主、間接民主或協(xié)商民主機制。因此,歷史性地形成的二元結(jié)構(gòu),是信訪制度整體性質(zhì)的邏輯基礎(chǔ)。在二元屬性的糾結(jié)下,信訪制度如何處理二者的關(guān)系,將決定它的整體性質(zhì)最終是何樣態(tài)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到,信訪制度的政治屬性和法律屬性皆有著其不可替代的含義,也不能按域外的申訴專員(Ombudsman)模板對此加以化約和改造。信訪所發(fā)揮的政治作用,不僅僅是對行政的政治性質(zhì)監(jiān)督,更包括對許多政策提出意見和建議、傳遞大量具體信息和需求的政治功能,注意這一作用的發(fā)揮,將既有助于政府管理的推進,更有益于進行政治和利益的整合,這一點下面將進一步論及。由此,我們需要堅持信訪制度政治屬性和法律屬性的統(tǒng)一,這就是我國信訪制度的性質(zhì)。
從這一基礎(chǔ)出發(fā),信訪制度功能定位要求解決的問題是:(1)如何最大可能地兼容當(dāng)前信訪制度已發(fā)揮的正面政治屬性功能和法律/準(zhǔn)法律屬性功能? (2)在法治軌道下,哪些呈現(xiàn)法律/準(zhǔn)法律屬性的功能可以獲得更為規(guī)范的調(diào)整和定位?(3)哪些政治屬性的功能應(yīng)當(dāng)納入法治軌道,并在功能定位上加以規(guī)范化?這幾個問題直接自信訪制度的性質(zhì)引申而出,是本文接下來需要探討的主題;為了討論清楚這一主題,首先需要完整地闡述信訪制度由以立足的、一直發(fā)揮著作用的政治功能。
二、政治屬性的功能定位:不可忽略的考量
信訪制度目前發(fā)揮的政治功能大致有如下幾點: (一)監(jiān)督功能。信訪制度建立之初就將民眾對行政的監(jiān)督作為一個重要部分(但不限于對行政的監(jiān)督),除直接指向特定機關(guān)或其工作人員違法亂紀(jì)與作風(fēng)問題的信訪事項外,幾乎所有糾紛解決型信訪事項都附帶有監(jiān)督特定負(fù)責(zé)部門與政府職員的功能。(二)信息匯集功能。信訪制度客觀上為政府活動提供了大量信息,既構(gòu)成包括各領(lǐng)域決策所須依據(jù)的信息來源之一,又對當(dāng)前政策制定與執(zhí)行效果提供信息反饋,其中信訪統(tǒng)計正日益成為政府運作中一個重要的信息系統(tǒng)。(三)民主參與決策和行政事務(wù)處理的功能。信訪制度本質(zhì)上包含民主參與的政治屬性,有的信訪材料直接提出了政策調(diào)整的意見或處理行政事務(wù)的建議,這些意見或建議常常直接來源于特定社會問題的核心地帶,至少可以為決策提供一個異于政府機關(guān)的參考視角,在更進一步的層面上許多建議可以成為有效行動方案的備選項。
這幾點功能很容易被實務(wù)工作者和學(xué)者注意到,但卻很少為之尋求一個深入的理論基礎(chǔ)作支撐,在法治進程的張力下(更具體而言,是在把信訪化約為一種特殊糾紛解決機制的呼吁下),必須首先說明何以信訪的政治屬性及其功能不可取消,甚至應(yīng)該受到更充分的重視和更有力的保障。這必須將信訪制度置于我國的宏觀政治制度下作整體理解。
信訪制度是人民民主模式下增強政治合法性的重要機制,這是宏觀層面上的最重要背景。在人民民主模式下,當(dāng)前民主和公民權(quán)利話語的勃興已經(jīng)使民主合法性成為政治合法性的一個構(gòu)成部分,民主合法性的關(guān)鍵在于民眾意志能產(chǎn)生有效的政治回應(yīng),因此,種種增強民主合法性的機制,例如信訪制度,都需要得到鞏固和加強。如果抽掉信訪制度,其他民主機制在不動整體框架的前提下,又補充不了那么大的政治溝通與回應(yīng)的功能缺口,這將產(chǎn)生政治合法化能力結(jié)構(gòu)上的缺陷,這一結(jié)構(gòu)性的缺陷由于其結(jié)構(gòu)的特殊性,是很難有其他合適的機制來填補的;即使有這樣的機制,實質(zhì)上也是信訪制度的某種變形,完全可以通過改善現(xiàn)有信訪制度來承擔(dān)它的功能。
那么,我們應(yīng)當(dāng)如何完善政治屬性的功能定位呢?更好的出路不是把信訪制度的政治屬性按照協(xié)商民主或其他版本的民主理論模式生搬硬套地改造,而是看到問題的本質(zhì)。既然信訪制度的政治屬性與法律屬性糾結(jié)在一起,而且其政治功能的不可替代性(由部分子功能的獨特性構(gòu)成)很多時候正是因為其糾紛解決屬性帶來的———例如前面所述的事項重要性篩選功能、對特定黨政人員的個案監(jiān)督功能、對疑難決策提供重要的、切身的經(jīng)驗信息和意見的功能等子功能,當(dāng)前都深刻地依賴于其法律/準(zhǔn)法律屬性;并且,無法化約為典型糾紛的信訪事項本質(zhì)上都與各方利益沖突相關(guān),可以與如今的糾紛解決共享一套處理程序(例如信訪聽證)。因此,最佳的出路應(yīng)當(dāng)是把信訪的政治功能融合到其糾紛解決功能中,從而調(diào)整信訪制度的功能定位。
三、融合政治屬性的法律屬性:信訪作為特殊糾紛解決機制的功能定位
將信訪的政治屬性融合到法律屬性、更準(zhǔn)確地說是糾紛解決屬性中,要求一方面將典型糾紛解決機制的部分“副產(chǎn)品”(輔助功能)予以放大,以發(fā)揮其必要的政治功能;另一方面還要求建立糾紛解決功能和政治參與功能可以兼容的一些程序。這就要求進行兩方面的分析。
(一)糾紛解決機制輔助功能的擴展
典型的糾紛解決機制至少有兩種重要的輔助功能未被這一機制本身所挖掘:其一是糾紛中所包含的豐富信息而蘊藏的信息功能;其二是糾紛解決過程及結(jié)果有時具有可普遍化的性質(zhì),通過糾紛解決過程可以確立或調(diào)整某一領(lǐng)域的某些具體政策,即其事務(wù)類型化可能性所蘊藏的政策功能。往更遠的層面看,糾紛解決機制還可以有政治整合功能,通過將有關(guān)事項處理程序上建立相關(guān)主體的常規(guī)聯(lián)系和協(xié)商渠道,可以達到政治互動和利益整合的目的。
1.信息功能
信訪案件包含豐富的信息,除個別案件的指向特定對象的重要相關(guān)信息外,大量信訪糾紛所反映出來的統(tǒng)計信息在總量、指向部門、受理部門、問題領(lǐng)域、事務(wù)類型等指標(biāo)上的特征值及其變化趨勢完全可以成為決策參考的重要指標(biāo)。如果有關(guān)機構(gòu)能充分挖掘信訪材料所反映的信息,將對公權(quán)力行使有若干重要益處:首先,這些材料提供了政策制定與重大事項決策的部分信息,有時甚至是來源獨特、具有特殊價值的重要信息;其次,這些材料能反映相關(guān)政治和行政領(lǐng)域的疑難問題,能使決策者預(yù)作充分準(zhǔn)備,并且這一領(lǐng)域案件的解決將對相關(guān)政策的形成一種參考;再者,這些材料能提供政府機構(gòu)和工作人員職務(wù)履行情況的監(jiān)督信息和線索,便于黨政相關(guān)監(jiān)督部門進行專項監(jiān)督;最后,信訪事項和內(nèi)容的變動也折射出相關(guān)領(lǐng)域問題解決進度和成敗,為政策的調(diào)整與變動提供了一個檢驗機制。因此,信訪制度的信息功能十分重要,應(yīng)當(dāng)獲得充分重視,并指定相關(guān)部門(例如統(tǒng)計部門)進行專門的“信息挖掘”。
要使這一功能得到充分發(fā)揮,必須結(jié)合政府信息公開制度,將信訪事項在國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私之外的范圍應(yīng)信息提供人的要求和案件所涉第三人的同意公開,使公民有可能自行挖掘和利用相關(guān)信息并形成實質(zhì)上的政治參與,同時也促使黨和政府更加重視信訪事項的解決。
2.政策/決策參考功能
信訪制度的政策功能原本并非糾紛解決機制的功能,它首先體現(xiàn)在直接包含參政議政內(nèi)容的信訪事項上。有學(xué)者指出:“從全國信訪統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,有百分之二十的信訪表達的是公民參政議政的愿望,這也表明信訪制度一定程度上形成了發(fā)展我國民主政治的渠道?！盵iii]如能有效吸收其合理的建言獻策,對于政策制定將有一定的幫助作用。即使民眾的參政議政水平一時可能并非很高,也只是由于有效政治參與方興未艾的緣故,隨著公民參與的逐漸深入,這項功能將發(fā)揮越來越重要的作用。
實際上我們還可以看到,糾紛解決機制也可以將這種決策參考作用作為它的一項“副產(chǎn)品”,完全可以加以擴展,其對決策提供的信息和意見質(zhì)量可能超過直接參政議政的信訪形態(tài)。信訪事項的解決經(jīng)驗,無疑將有助于形成清晰具體、務(wù)實可行的政策,以及調(diào)整既有的相關(guān)政策甚至法律規(guī)范。尤其對于漸進型的改革過程,許多事項無法預(yù)先建構(gòu)完善的制度,需要依制度運行過程中的問題加以調(diào)整,信訪作為一種充分闡述相關(guān)問題乃至直接或間接導(dǎo)出可行建議的信息反饋渠道,于合理制度的塑成和維護尤為有益。
3.政治整合功能
信訪制度如能進行必要的改革,使其享有創(chuàng)建和維護特定公權(quán)力主體與其職能范圍內(nèi)的相對人之間常規(guī)聯(lián)系渠道的能力,可以預(yù)見它將有助于促進黨政機關(guān)與信訪當(dāng)事人、信訪事項各利益相關(guān)方的政治整合;良好的政治整合將極大有利于政府工作的開展和社會和諧。有學(xué)者表達了對信訪制度傾向于發(fā)揮“逆法治整合功能”的擔(dān)憂,[iv]實際上,法治并不等同于純粹由司法機關(guān)壟斷糾紛救濟職能,其他行政機關(guān)、社會機構(gòu)同樣可以通過各種ADR渠道解決糾紛,關(guān)鍵是這些解決糾紛渠道在權(quán)責(zé)上不與司法系統(tǒng)形成根本沖突即可。具體到我國信訪制度,最佳的處理方式是將其作為補充性的糾紛解決機制,解決當(dāng)事人通過訴訟和復(fù)議機制仍無法解決的糾紛,這樣的糾紛往往帶有深層的矛盾沖突,而在解決這種糾紛的過程中進行政治利益整合則尤為必要。目前通過糾紛解決達成整合(而不僅僅是解決糾紛本身)的機制確實未得到規(guī)范化,但并不妨礙它以這一有著良好前景的功能定位為制度目標(biāo)。
(二)功能兼容程序的探索
實際上,要充分發(fā)揮信訪制度的雙重功能,就不能僅僅挖掘糾紛解決功能的輔助政治作用,更應(yīng)深入探索如何使二者更好地兼容于同一個信訪處理程序中。這就必須使利益各方和一般民眾都獲得有效的代表,或者更切合現(xiàn)行制度框架,以相關(guān)擁有決策權(quán)的行政機關(guān)“代表”公眾作政治決定。因此,在信訪制度運行過程中得以有效地表達意志和參與決定。使公眾直接或通過代表參與到信訪制度中的安排,在當(dāng)前框架下可以有三種基本的安排:其一,直接使公眾參與到信訪事項解決程序中,或直接在公眾中產(chǎn)生參與程序的代表,這一安排實質(zhì)上就指向某種形式的信訪聽證機制;其二,通過既有的體制內(nèi)代表(人大代表)參與到信訪程序中,并且與其質(zhì)詢、罷免等權(quán)力直接關(guān)聯(lián)而發(fā)揮實質(zhì)性的作用,這可以概括為“人大集中接訪”制的設(shè)想;其三通過行政機關(guān)的全面參與來兼容兩種功能,參與機關(guān)包括事項所涉及的所有政府部門,這種安排可以以當(dāng)前的聯(lián)席信訪設(shè)想為代表。
1.信訪聽證
在各種可能的兼容程序中,信訪聽證是已經(jīng)開始獲得現(xiàn)實運用的程序。現(xiàn)行《信訪條例》第三十一條第二款規(guī)定:“對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項,可以舉行聽證。聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行,通過質(zhì)詢、辯論、評議、合議等方式,查明事實,分清責(zé)任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！毙旁L聽證制度的功能獲得學(xué)界的普遍肯定,但這一條款下開展的信訪聽證制度的當(dāng)前運作狀況卻受到了一些學(xué)者的批評。例如有學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前的信訪聽證制度存在幾大不足:一是適用范圍、尤其是信訪發(fā)起人的聽證程序啟動權(quán)缺少明確的界定;二是有些地方的信訪聽證組織者和主持人難以保證公正性;三是辦理聽證與復(fù)核聽證的關(guān)系糾纏不清;四是信訪處理意見與聽證程序缺乏銜接、效力不清;五是法律責(zé)任規(guī)定粗疏,缺少對程序違法的法律后果的規(guī)定。[v]這些不足之處亟待克服,但可以預(yù)見的是,信訪聽證制度將成為未來信訪制度的重要子制度。就目前信訪聽證制度在一些地方已發(fā)揮的功能看,可謂法律/準(zhǔn)法律屬性和政治屬性功能都得到了相當(dāng)程度的發(fā)揮。[vi]
2.人大集中接訪
人大集中接訪的構(gòu)想可以說是直接將信訪的法律/準(zhǔn)法律屬性和政治屬性功能緊密結(jié)合的一種制度設(shè)想,這種制度由人大(可設(shè)立專門工作機構(gòu))集中處理信訪事項,并依托國家或地方權(quán)力機關(guān)字之身份作出政治性的決定,并以其重要的政治權(quán)力如質(zhì)詢、調(diào)查、罷免直接納入信訪事項處理程序中;如果所處理的信訪案件不產(chǎn)生外部性,則僅處理個案；如果涉及政治對行政的監(jiān)督問題或引致政策文件甚至法律規(guī)范修改的需要,則依職權(quán)啟動相關(guān)程序。當(dāng)然,這只是一種制度設(shè)想,可能運轉(zhuǎn)的配套制度要求較高而只能在較遠的未來實現(xiàn)。但這一設(shè)想也反映出兩種功能的進一步兼容并非不可能,它們甚至最終應(yīng)該獲得更好的融合。
3.聯(lián)席信訪
也有實務(wù)工作者“結(jié)合多年實踐,認(rèn)為建立聯(lián)席信訪機制不失為一項有效舉措”,提出了建立聯(lián)信訪機制的設(shè)想:成立聯(lián)席信訪領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),打造大信訪格局；聘請職業(yè)律師參與信訪接待;實行公、檢、法、司、信訪等部門聯(lián)合接訪模式并確定接訪人員。[vii]這一模式的設(shè)想雖然不如人大集中接訪那樣明顯地體現(xiàn)出兩重屬性的高度統(tǒng)一,但其目的和運作機制也包含了對兩重功能的實現(xiàn)。
實際上,除了以上三種專門設(shè)計的渠道以外,對現(xiàn)行信訪制度作某種調(diào)整,同樣可以同時滿足信訪制度的政治與法律功能。例如,現(xiàn)行信訪制度可以增強其與決策面、與公眾參與的關(guān)聯(lián)機制,從而使其兩重屬性不再是相互“反射”的關(guān)系,而獲得內(nèi)在的直接銜接。
總之,信訪制度的功能定位,完全可以兼顧政治屬性功能和法律屬性功能兩種功能類型,通過挖掘糾紛解決機制的輔助功能和在現(xiàn)行體制框架內(nèi)建立內(nèi)在兼容兩種功能的信訪制度,能使信訪制度基于雙重屬性的功能定位得到切實保障。
注釋:
【[i]】應(yīng)星，作為特殊行政救濟的信訪救濟[J]，法學(xué)研究, 2004.(3): 61
【[ii]】葉笑云、閻巧玲，非均衡發(fā)展中的“倒逼”效應(yīng)與開源式治理——轉(zhuǎn)型社會的信訪制度實證研究[J]，浙江社會科學(xué)，2008.(11): 3
【[iii]】盧學(xué)英，信訪制度之進退——對信訪機構(gòu)功能定位的思考[J]，當(dāng)代法學(xué).2006 (5): 43·
【[iv]】邵華，信訪制度變革與弱勢群體權(quán)利救濟[J]，河北法學(xué), 2007(2): 91·【[v]】姜蘇麗，我國信訪聽證制度研究[J]，政治學(xué)研究,2006(4):45-47
【[vi]】中共貴州省黔西縣紀(jì)律檢查委員會，黔西縣信訪聽證制度的主要做法及成效[J]，中國黨政論壇, 2005, (5): 18-21·
【[vii]】馮海強，建立聯(lián)席信訪機制的設(shè)想[ J]，人民檢察, 2003(12): 48·
作者：湛中樂蘇宇

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