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信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究

作者：http://m.lqfengji.cn/ 發(fā)布日期：2022-12-22瀏覽量：521

引言：這一問題何以如此重要？
從目前對(duì)信訪制度的研究當(dāng)中，存在著一種明顯的傾向，那就是取消信訪制度，其理由是信訪制度的是一種非理性、非法治化的制度，而信訪的效率低下也更加證明這種制度存在已經(jīng)沒有必要。這種傾向受到理論界和家務(wù)界越來越多的追捧，以至于讓眾多的信訪人和信訪機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾越來越質(zhì)疑信訪的合法性。這些觀點(diǎn)、質(zhì)疑及信訪的實(shí)際效果常常纏繞在一起形成一種涌動(dòng)的暗流，使信訪制度置于一種危險(xiǎn)的境地。目前在信訪的理論和實(shí)踐中，同時(shí)出現(xiàn)若干種互相矛盾的現(xiàn)象：其一，一方面涉法信訪、陳年信訪不斷出現(xiàn)、不斷升級(jí)，另一方面信訪機(jī)關(guān)極力將涉訴信訪、疑難信訪分離、排解出去。其二，一方面從制度上加強(qiáng)信訪工作，強(qiáng)調(diào)信訪責(zé)任制，而另一方面信訪又成為敏感、回避的問題。其三，一方面強(qiáng)調(diào)信訪的人民性和民主性，另一方面又出現(xiàn)將信訪人拘留、送精神病院等司空見慣的做法。從這些矛盾來看，不同層面、不同角度地關(guān)涉到信訪性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則等幾個(gè)方面的問題，換言之，正是這幾個(gè)方面的問題沒有從理論上認(rèn)識(shí)清楚，才導(dǎo)致我們思想上的混亂和實(shí)踐中的偏差?？傮w來看，目前我國(guó)對(duì)于信訪制度的研究存在著如下幾個(gè)方面的誤區(qū)：
（一）實(shí)然性的描述代替應(yīng)然性的分析
現(xiàn)在學(xué)界流行是分析模式基本上是實(shí)然的模式，而非應(yīng)然模式。也就是對(duì)于信訪的研究往往過于看中信訪現(xiàn)在是什么樣子，將現(xiàn)在的樣子當(dāng)成信訪本來的樣子。其實(shí)表象與本質(zhì)完全是兩回事。與黑格爾的“現(xiàn)實(shí)的都是合理的、合理的都是現(xiàn)實(shí)的”的理論相反的是，“現(xiàn)實(shí)的不一定都是合理的，合理的也不一定都是現(xiàn)實(shí)的”。因此，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分實(shí)然與應(yīng)然，將信訪現(xiàn)象與信訪的本質(zhì)區(qū)別開來，先定位信訪的應(yīng)然狀態(tài)，然后再來反思信訪的實(shí)然問題，再從現(xiàn)實(shí)中尋找信訪的理想“翅膀”，再以理想來引導(dǎo)、解救信訪的現(xiàn)實(shí)困境。
（二）單一的分析模式取代了綜合的分析模式
實(shí)務(wù)界看信訪的模式，往往是單一視角下單一結(jié)論。立法機(jī)關(guān)將信訪看成是立法權(quán)力的形式，而執(zhí)法機(jī)關(guān)又將信訪看作是執(zhí)法權(quán)的輔助，司法機(jī)關(guān)也將信訪看成是本系統(tǒng)之內(nèi)的信訪事項(xiàng)。這種模式下，最終的結(jié)果是“各家自掃門前雪”，而那些事實(shí)復(fù)雜、性質(zhì)綜合的信訪問題就成了三家之間踢來踢去的“皮球”。與實(shí)務(wù)界緊緊把住自家門口的情況相類似的是，理論界的學(xué)者也常常從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)的角度來分析信訪，得出的結(jié)論往往也是各執(zhí)一詞而失之全面。其實(shí)，這是一種片面的分析模式所導(dǎo)致的必然結(jié)果。筆者以為，如果不從整體上看、不從未來上看、不從形而上的角度看，信訪就會(huì)是“盲人”所“摸”的“象”，結(jié)果必然是各言其理，自說自話，自搞信訪，最終也不能達(dá)成共識(shí)。
（三）碎片式的分析遮蔽了本質(zhì)的分析
所謂碎片式的分析特征，在信訪的處理模式上表現(xiàn)得最為充分，“誰主管、誰負(fù)責(zé)”，“誰的孩子誰家抱”等做法，是信訪工作通常采用的工作原則。再加之信訪的數(shù)量已經(jīng)被當(dāng)作公務(wù)員考核的重要指標(biāo)，因而這些通常的原則更顯出一種加強(qiáng)效果?！熬偷亟鉀Q”、“源頭解決”一旦成為一個(gè)絕對(duì)的要求，這種碎片化的方式就會(huì)被固定下來。而在這樣的思路下，根本不可能追究信訪的問題產(chǎn)生于何處，更不可能涉及信訪的本質(zhì)為何的問題。由此，信訪的本質(zhì)探索就成為一種“制度的不可能”。
綜上，筆者以為性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則是信訪制度中四個(gè)至為關(guān)鍵性的要素，為此，澄清對(duì)這四個(gè)要素的認(rèn)識(shí)、闡示其間的邏輯關(guān)系就是十分必要的?？傮w而言，因?yàn)槎ㄐ苑治鍪瞧瘘c(diǎn)，只有確定了信訪是什么，才能賦予它何種功能，進(jìn)而才能依照預(yù)計(jì)功能的實(shí)現(xiàn)設(shè)想，確定信訪的總體制度結(jié)構(gòu)，并且根據(jù)制度結(jié)構(gòu)決定信訪的基本原則。而這四個(gè)要素恰恰是決定信訪實(shí)踐及其具體的操作模式的關(guān)鍵因素。從內(nèi)在的邏輯順序來看，這四個(gè)要素是相互承接、相互配合、互為條件的辯證關(guān)系，定性分析的重要程度是居于信訪首位的，其次是功能設(shè)定，再次是制度結(jié)構(gòu)，最后是基本原則。
一、信訪制度到底是一種什么性質(zhì)的制度？
那么，信訪到底是什么樣的制度呢？換言之，信訪的性質(zhì)是什么？信訪的本質(zhì)是什么？有沒有對(duì)信訪的一個(gè)全面的、理性的認(rèn)識(shí)呢？筆者認(rèn)為，從應(yīng)然的層面上，可以從如下幾個(gè)角度來審視、體現(xiàn)信訪的屬性：
（一）相對(duì)于人民而言：信訪是綜合的、建構(gòu)形態(tài)的民主機(jī)制
通常意義上，人們只把民主作為政治和法律層面的概念，但實(shí)際上民主似乎更應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)國(guó)家全體人民的生活方式。在這個(gè)問題上，馬克思的認(rèn)識(shí)十分精辟，他認(rèn)為：“民主與全體人民生活的一切現(xiàn)實(shí)環(huán)節(jié)相連，民主制中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不具有本身以外的意義，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是全體民眾的現(xiàn)實(shí)的環(huán)節(jié)；在民主制中，國(guó)家制度本身是人民的自我規(guī)定，是人民的國(guó)家制度，國(guó)家制度是人民存在的環(huán)節(jié)。”[1]在我國(guó)憲法文本當(dāng)中，規(guī)定了多種形式的民主制度。這些民主制度，可以說是不同領(lǐng)域不同形態(tài)的民主，而信訪中所涉及的民主則是一種綜合的、建構(gòu)主義的民主，因?yàn)樾旁L的憲法依據(jù)在于，“每一個(gè)公民都有對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的批評(píng)建議權(quán)，對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為有申訴、控告和檢舉權(quán)。”[2]民主在這種含義上對(duì)民主具有一種改進(jìn)和修復(fù)的意義，成為具有不斷建構(gòu)功能的民主。特別是對(duì)于信訪來說，它具有立法、執(zhí)法和司法都不具有的民主優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樾旁L是由人民自己提起的救濟(jì)程序，這一點(diǎn)是實(shí)實(shí)在在的人民民主機(jī)制。
（二）相對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系：信訪是三位一體的“免疫”機(jī)制
信訪機(jī)制在國(guó)家與公民之間、在國(guó)家內(nèi)部之間構(gòu)成了一種解決問題的機(jī)制。這一點(diǎn)是從信訪制度的目標(biāo)上來看的，它的終極目標(biāo)是解決問題，只要出現(xiàn)社會(huì)問題，信訪就可以出面解決。從社會(huì)問題本身來看，任何國(guó)家都是不能缺少的。而從立法、執(zhí)法和司法的功能來看，這三種權(quán)力只能在各自權(quán)力范圍內(nèi)運(yùn)行，其有限性非常明顯。從信訪解決問題的功能來看，信訪制度可以兼具救濟(jì)、監(jiān)督和修復(fù)三種功能：對(duì)于信訪人來說，信訪是一種救濟(jì)手段，對(duì)于被信訪機(jī)關(guān)來說，是一種具有監(jiān)督功用的制度設(shè)計(jì)，而對(duì)國(guó)家而言，信訪等于一種問題修復(fù)機(jī)制。可見，信訪是集救濟(jì)、監(jiān)督和修復(fù)于一身的“國(guó)家機(jī)體”的“免疫”系統(tǒng)。
（三）相對(duì)于法治運(yùn)作過程：信訪是“反思－改錯(cuò)”的“再處理”機(jī)制
從價(jià)值、規(guī)范和事實(shí)的關(guān)系原理出發(fā)，法治的過程就是一個(gè)不斷由價(jià)值上升為規(guī)范、再用規(guī)范去指導(dǎo)事實(shí)、通過事實(shí)去反思價(jià)值的循環(huán)往復(fù)的過程。從法的三個(gè)基本界域來看，法治的過程可以看作是與此相對(duì)應(yīng)的三個(gè)重要階段：第一個(gè)階段是立法階段，第二個(gè)階段是守法、執(zhí)法及司法階段，第三個(gè)階段是法的反思階段。[3]在這三個(gè)階段中，第一和第二階段是我們所注重的，而第三個(gè)階段從某種意義上更為重要，因?yàn)闆]有反思，就不能發(fā)現(xiàn)法治體系中的漏洞和錯(cuò)誤，不能提高法治建設(shè)的水平。信訪機(jī)關(guān)分布于國(guó)家的立法、執(zhí)法和司法職能機(jī)關(guān)，信訪的實(shí)際作用是察看這三個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)里是否有不安全、不健康的因素，如有，則“隔離”出來并進(jìn)行安全處理，然后再將之放回去。所以，從信訪的結(jié)果來看，信訪權(quán)力是超越于立法、行政、司法之上的特殊形態(tài)的權(quán)力，它可以再次啟動(dòng)立法、行政和司法程序，將立法、執(zhí)法和司法中的錯(cuò)誤行為剔除出去。這里值得說明的是信訪并不是要取代立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)，而是在這三個(gè)機(jī)關(guān)不能完全實(shí)現(xiàn)其功能、或者喪失其功能時(shí)的一種替代機(jī)制，信訪機(jī)制具有事后性、補(bǔ)充性和輔助性的特點(diǎn)。
（四）相對(duì)于國(guó)家整體功能：信訪是國(guó)家倫理的檢驗(yàn)標(biāo)尺
國(guó)家倫理是國(guó)家作為一個(gè)主體對(duì)其全體國(guó)民及其他國(guó)家及整個(gè)國(guó)際社會(huì)所承擔(dān)的道德責(zé)任和倫理關(guān)懷。國(guó)家倫理包括兩個(gè)維度，第一個(gè)維度是作為對(duì)內(nèi)享有主權(quán)的國(guó)家對(duì)其所屬公民、組織的維度，國(guó)家倫理是國(guó)家與公民或組織發(fā)生相互關(guān)系時(shí)國(guó)家所應(yīng)當(dāng)遵循的道德規(guī)范。第二個(gè)維度是作為對(duì)外享有主權(quán)的國(guó)家對(duì)其他國(guó)家及其國(guó)民的維度，國(guó)家倫理是國(guó)家與國(guó)家及其公民發(fā)生相互關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的道德規(guī)范。[4]從我國(guó)目前信訪所反映的問題來看，大部分的信訪指向了國(guó)家與公民之間的關(guān)系，從制度的正義性、公務(wù)員行為的合法性，一直到國(guó)家的道德性。尤其引人關(guān)注的是，在信訪案件中，人們往往質(zhì)疑制度公平性及政府的德性等在法律制度之上的倫理問題。如果將信訪與其他類型的國(guó)家制度相比較，可以說，沒有哪一個(gè)制度與國(guó)家的道德屬性更加相關(guān)，可見，信訪制度是政府的良心[5]機(jī)制之一。
二、信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有何種功能？
由前面的分析可知，信訪是國(guó)家整體機(jī)制的重要部分，信訪機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，信訪權(quán)利是人民的民主權(quán)利，更是國(guó)家的倫理道德的彰顯機(jī)制。因此，信訪是一個(gè)地地道道的人民民主制度，是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的國(guó)家制度機(jī)制。在明確信訪制度的應(yīng)然屬性之后，筆者以為接下來的工作就是闡示信訪制度的功能，具體而言，筆者以為信訪制度應(yīng)當(dāng)具備如下幾項(xiàng)功能：
（一）在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)民主的功能
在信訪當(dāng)中所透露出來的民主氣息應(yīng)當(dāng)具有幾個(gè)特征，一是可見的民主，二是直接的民主，三是動(dòng)態(tài)的民主，四是協(xié)商的民主。這幾個(gè)特征與在立法、執(zhí)法和司法中的間接民主、潛在民主、靜態(tài)民主以及權(quán)力機(jī)關(guān)先征取意見最后再?zèng)Q斷的抽象民主大為不同。
（二）理性反思、高度整合的功能
所謂理性反思原則，是指信訪處理必須遵循更高的理性，信訪不能站在一個(gè)具體的部門、一個(gè)具體的事項(xiàng)上進(jìn)行處理，相反，信訪應(yīng)當(dāng)將國(guó)家的整體目標(biāo)作為最高價(jià)值，以國(guó)家的倫理、國(guó)家的公義為追求目標(biāo)，不得偏向國(guó)家機(jī)關(guān)，也不得偏向信訪人。因之，信訪的這項(xiàng)功能要求信訪委員會(huì)要站在更高的立場(chǎng)上，來協(xié)調(diào)道德、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等幾個(gè)層面的問題，而信訪委員會(huì)工作的價(jià)值目標(biāo)并不是局部利益和短期利益，而是國(guó)家的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
（三）保障制度安全、防范風(fēng)險(xiǎn)功能
按照過程論的觀點(diǎn)，任何事物都是一種“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是現(xiàn)實(shí)生活中極為普遍的現(xiàn)象。因而對(duì)于一個(gè)國(guó)家的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實(shí)和不斷完善的精神去實(shí)踐，用零星的社會(huì)工程[6]的方法去改造現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度?；谶@樣的考慮，筆者認(rèn)為在一個(gè)宏觀的制度體系當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置某種特殊的機(jī)制以完成制度的內(nèi)在反思、缺陷查找和及時(shí)補(bǔ)救的功能。通觀我國(guó)各種制度和各類公共組織，似乎還沒有專門設(shè)立這樣一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)。這對(duì)于信訪制度而言，可能意味著一種重要的改革機(jī)遇，如果信訪能夠承擔(dān)這樣的制度功能，就可能大大提高我國(guó)民主制度的整體水平。因而，在我國(guó)整體的國(guó)家機(jī)關(guān)體系當(dāng)中，信訪委員會(huì)就充當(dāng)了一個(gè)定紛止?fàn)?、解決矛盾的“保健醫(yī)生”的角色。
（四）保守國(guó)家倫理價(jià)值的功能
如果政治與民意的表達(dá)和利益的調(diào)整有關(guān)，而立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)都與法律有關(guān)，而法律又是利益的分配體系，那么這兩個(gè)國(guó)家的宏觀層面就都是以利益為導(dǎo)向的國(guó)家機(jī)制。從利益的主體來看，由于利益的客體對(duì)主體的附屬性，因此，利益本身就意味著引發(fā)沖突的可能，不同的利益群體為了爭(zhēng)奪利益就會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。而要使利益的分配符合公義的標(biāo)準(zhǔn)，必須要有國(guó)家倫理，這個(gè)國(guó)家倫理存在于國(guó)家法律之前，而且透過全部的法律活動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公義這種倫理要求的。在國(guó)家倫理這個(gè)層面，我們一直強(qiáng)調(diào)以德治國(guó)，但從現(xiàn)實(shí)法律制度來看，法律的道德性還不突出，而從國(guó)家權(quán)力和國(guó)家機(jī)制來看，我們國(guó)家體系當(dāng)中也沒有如此的機(jī)制。因此，將信訪作為國(guó)家倫理的一個(gè)實(shí)現(xiàn)機(jī)制也未嘗不可。
三、理想信訪制度結(jié)構(gòu)重構(gòu)
根據(jù)信訪制度的應(yīng)然本質(zhì)和功能設(shè)定，筆者認(rèn)為，我們必須要從結(jié)構(gòu)上對(duì)信訪制度進(jìn)行重新架構(gòu)，只有這樣才能體現(xiàn)信訪制度的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)信訪制度的功能。
（一）信訪委員會(huì)的憲法地位探索：平行部門還是更高一級(jí)權(quán)力部門？
對(duì)于立法機(jī)關(guān)來說，信訪是一種對(duì)立法行為進(jìn)行介入的一種方式，信訪委員會(huì)的意見很可能形成對(duì)立法的修改建議；對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，信訪是一種對(duì)行政行為的再處理方式，是對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行監(jiān)督、改正的方式；對(duì)于司法機(jī)關(guān)來說，信訪是一種對(duì)司法行為的再處理方式，是對(duì)司法行為進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督和修改的行為方式?？梢?，信訪委員會(huì)應(yīng)當(dāng)比前三個(gè)機(jī)關(guān)更具有權(quán)威性，其地位應(yīng)當(dāng)在三者之上。但從憲法所規(guī)定的人民代表大會(huì)才具有最高地位來看，信訪委員會(huì)的這種設(shè)置顯然與此相左。這樣，在縱向上信訪委員會(huì)不可能凌駕于現(xiàn)有國(guó)家機(jī)關(guān)之上。因此，鑒于我國(guó)特殊的憲政體制，我們可以考慮在橫向上單獨(dú)設(shè)立一個(gè)信訪委員會(huì)，使其產(chǎn)生于人民代表大會(huì)并對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)使其與國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)并列，專門處理上述國(guó)家機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)。
（二）信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置：是獨(dú)立的信訪委員會(huì)還是哪個(gè)部門之下的信訪委員會(huì)？
如果將信訪委員會(huì)設(shè)置于人大、政府或者司法機(jī)關(guān)之內(nèi)，就不容易對(duì)三種國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生監(jiān)督、評(píng)價(jià)或協(xié)調(diào)和處理作用。因此，還是獨(dú)立為好。就如同政府法院和檢察院由人大產(chǎn)生一樣，信訪委員會(huì)也由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在信訪委員會(huì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的同時(shí)，還要注意信訪委員會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，目前國(guó)家信訪局是按照信訪事項(xiàng)的類別進(jìn)行設(shè)置，如辦信一司、二司、接待來訪、國(guó)家投訴受理辦公室、督查室等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而未來的信訪委員會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)則可以考慮立法建議類信訪、執(zhí)法類信訪和司法類信訪三個(gè)不同的內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)。這種設(shè)置的好處是與國(guó)家權(quán)力體系有對(duì)應(yīng)性，加強(qiáng)信訪的專業(yè)化，提高工作效率。那么信訪委員會(huì)會(huì)不會(huì)干擾人大、政府和司法機(jī)關(guān)的職能呢？筆者以為，如果從職能的銜接順序、職能的運(yùn)行方式等方面進(jìn)設(shè)置，就可以避免機(jī)構(gòu)之間的重復(fù)或重疊，反而成為互相支持、互相配合的關(guān)系。
（三）信訪處理結(jié)構(gòu)：直線結(jié)構(gòu)還是三角結(jié)構(gòu)？
從結(jié)構(gòu)上看當(dāng)前的信訪模式的設(shè)計(jì)，可以歸結(jié)為三句話：“信訪人急得到處竄、信訪機(jī)關(guān)催促千百遍、有權(quán)機(jī)關(guān)就是拖著不辦”。這種模式的弊端就是三家都不得不浪費(fèi)系統(tǒng)資源：信訪人轉(zhuǎn)圈告狀最后還是落到“冤家”手里，在原來的基礎(chǔ)上有可能再加上打擊報(bào)復(fù)；信訪機(jī)關(guān)接待了半天，但都得轉(zhuǎn)出去，因?yàn)樾旁L機(jī)關(guān)無權(quán)介入具體事件，只能靠有權(quán)機(jī)關(guān)；而有權(quán)機(jī)關(guān)又是當(dāng)事機(jī)關(guān)，如果改正錯(cuò)誤就得受錯(cuò)案追究。這就是死胡同式的直線式模式。筆者以為，要從這個(gè)制度陷阱跳出來，就必須改變這種不合理的結(jié)構(gòu)，如可以采取信訪機(jī)關(guān)在上、信訪人與被信訪人在下的裁判式結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。我們迫切需要改變目前信訪機(jī)關(guān)只能轉(zhuǎn)信、不能辦理、只管過程、不管結(jié)果的“直線”模式，代之以直接調(diào)查、直接辦理、直接建議、直接執(zhí)行、確保效果的“三角型”模式，這種結(jié)構(gòu)模式的好處是信訪機(jī)關(guān)容易發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)獲得權(quán)威和效率，全面解決大量、多種類型的信訪案件。
（四）信訪權(quán)力模式：軟權(quán)力還是硬權(quán)力？
信訪的權(quán)力是綜合性的、第二層次的權(quán)力，不宜直接運(yùn)用硬權(quán)力，信訪委員會(huì)可以在信訪人和被信訪人之間進(jìn)行調(diào)處，根據(jù)情況提出調(diào)查報(bào)告和改正建議，由被信訪人自行改正執(zhí)行，如果被信訪人經(jīng)過敦促后拒不改正，則信訪機(jī)關(guān)有權(quán)力運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力保證信訪委員會(huì)的意見被執(zhí)行?？梢哉f這是一種“軟權(quán)力在先，硬權(quán)力在后”的模式設(shè)計(jì)。
四、信訪制度設(shè)計(jì)的基本原則
從信訪的處理對(duì)象來看，信訪問題來自于各個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，因此，要將不同國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的問題收集起來集中處理，信訪機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)專業(yè)化。為此，就要有立法信訪、執(zhí)法信訪和司法信訪?，F(xiàn)在各個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)雖然都設(shè)有信訪機(jī)關(guān)，但這些機(jī)關(guān)的地位不夠高，職能不夠明確，最為根本是的這些信訪機(jī)關(guān)不獨(dú)立于國(guó)家機(jī)關(guān)，最終就形成自己修正自己的問題、自己做自己的法官的局面。而要改變這種局面，就要將信訪機(jī)關(guān)獨(dú)立出來，成立專門的信訪機(jī)關(guān)，局內(nèi)設(shè)立法信訪、執(zhí)法信訪和司法信訪三個(gè)大的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。
具體來說，筆者以為，在設(shè)計(jì)新的信訪制度時(shí)要注意以下幾個(gè)基本原則：
（一）獨(dú)立原則以確保其有效性
所謂獨(dú)立性原則指的是信訪委員會(huì)獨(dú)立于立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)，不隸屬于這三個(gè)機(jī)關(guān)，自己成為一個(gè)獨(dú)立的事項(xiàng)處理系統(tǒng)，但這一系統(tǒng)又有與三個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的職能部門，專門處理專業(yè)信訪事項(xiàng)。這一原則的主要目的在于使信訪成為一個(gè)能夠處理三個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的問題的機(jī)關(guān)，否則，如果信訪機(jī)關(guān)沉于任何一個(gè)機(jī)關(guān)，都會(huì)失去其應(yīng)有的效能。
（二）綜合原則以保障其職能的挑戰(zhàn)性
信訪機(jī)關(guān)之所以要遵守綜合性的原則，主要基因于信訪是權(quán)力性質(zhì)，信訪并不單一具有解決立法、執(zhí)法和司法問題的功能，而是三者兼具，不論哪一種權(quán)力機(jī)關(guān)出現(xiàn)問題，都可能反映的信訪機(jī)關(guān)，因此單一的手段是難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的，所以特別需要超越立法的抽象性、執(zhí)法和司法的具體性，而要以解決問題為中心，配置與其功能相匹配的方式。
（三）被動(dòng)原則以避免其權(quán)力膨脹性
信訪機(jī)關(guān)的職能設(shè)置以被動(dòng)原則為基礎(chǔ)，之所謂被動(dòng)原則，是指沒有信訪人信訪，信訪機(jī)關(guān)不得主動(dòng)干預(yù)信訪事項(xiàng)，這些事項(xiàng)仍然屬于立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍。立法、行政、司法等權(quán)力屬于第一層次的權(quán)力，可以直接對(duì)相對(duì)方的利益做出分配。如果信訪制度直接干預(yù)利益分配，會(huì)對(duì)司法、行政、立法造成沖擊，帶來制度的混亂。與之相比，信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力，是高于立法、行政、司法之上的第二層次的權(quán)力，在第一層位權(quán)力正常發(fā)揮作用的場(chǎng)景下，第二層位的權(quán)力不起作用。
（四）窮盡救濟(jì)原則以確保其終極性
所謂窮盡救濟(jì)原則指的是信訪人在現(xiàn)有的立法、執(zhí)法或司法體制中，用盡應(yīng)有的辦法，仍然得不到公平處理的情況下，才能向信訪機(jī)關(guān)投訴。這一原則是為了在國(guó)家各權(quán)力機(jī)關(guān)與信訪機(jī)關(guān)之間在職權(quán)上劃分清晰的界限。不將信訪作為最終性，就不能起到反思作用，立法、執(zhí)法和司法的錯(cuò)誤就仍然會(huì)繼續(xù)地存在下去；同樣，不將信訪作為最終性，就不能解決立法、執(zhí)法和司法中產(chǎn)生的種種問題。
綜上可見，是信訪的屬性決定了信訪制度具有重要功能。為此，我們需要依據(jù)信訪的這種性質(zhì)確立信訪的功能，根據(jù)信訪的性質(zhì)和功能來定位制度的結(jié)構(gòu)，從而最終建立行之有效的基本原則和操作規(guī)程。信訪制度的性質(zhì)實(shí)質(zhì)上是由信訪人發(fā)動(dòng)的、由信訪機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理的、對(duì)國(guó)家先前行為的修復(fù)或糾正機(jī)制。一方面，通過信訪，信訪人對(duì)受到的國(guó)家行為損害的權(quán)益要求重新處理，另一方面，通過信訪，信訪機(jī)關(guān)對(duì)被信訪機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行建議性和強(qiáng)制性的更正活動(dòng)。信訪的這種性質(zhì)，是確立和完善信訪制度的根基。正是這種性質(zhì)，才能決定信訪是什么，然后信訪才有可能做什么，最后才是信訪制度能夠做成什么?？梢?，這是一個(gè)有著極強(qiáng)邏輯關(guān)聯(lián)的制度體系，是一個(gè)從功能定位到結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、再到基本原則的連續(xù)動(dòng)態(tài)過程。
注釋:
[1] 參見李光燦、呂世倫主編《馬克思、恩格斯法律思想史》，法律出版社2001年出版，第143頁。
[2] 《中華人民共和國(guó)憲法》第四十一條。
[3] 田文利、張?bào)戕玻骸斗ㄖ螌?shí)踐中價(jià)值、規(guī)范與事實(shí)關(guān)系初探》，載《法學(xué)論壇》2007年第5期。
[4] 田文利、聶振華：《論國(guó)家倫理是警察倫理存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)》，載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期。
[5] 在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕后，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在人民大會(huì)堂與采訪十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議的中外記者見面并回答記者提出的問題。溫家寶說，要推進(jìn)社會(huì)的公平正義。如果說真理是思想體系的首要價(jià)值，那么公平正義就是社會(huì)主義國(guó)家制度的首要價(jià)值。公平正義就是要尊重每一個(gè)人，維護(hù)每一個(gè)人的合法權(quán)益，在自由平等的條件下，為每一個(gè)人創(chuàng)造全面發(fā)展的機(jī)會(huì)。如果說發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生是政府的天職，那么推動(dòng)社會(huì)公平正義就是政府的良心。
[6] 參見[英]卡爾?波普爾著、陸衡等譯《開放的社會(huì)及其敵人》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社出版，第一卷，第1—14頁。

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