上訴人（原審被告）西寧市城中區(qū)人民政府，住所地青海省西寧市城中區(qū)城南新區(qū)新城大道166號(hào)。

　　法定代表人吉輝，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)。

　　委托代理人李峰、尹德平，青海尊悅律師事務(wù)所律師。

　　上訴人（原審被告）西寧市城中區(qū)建設(shè)局，住所地青海省西寧市城中區(qū)城南新區(qū)新城大道166號(hào)。

　　法定代表人李占芳，該局局長(zhǎng)。

　　委托代理人景尹勤，該區(qū)房屋征收與補(bǔ)償中心副主任。

　　委托代理人張蓉，青海誠(chéng)嘉律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審原告）青海昆侖油漆化工有限責(zé)任公司破產(chǎn)管理人，住所地青海省西寧市城西區(qū)微波巷2號(hào)逸鴻大廈1單元1902室。

　　法定代表人張衍光，該公司破產(chǎn)管理人主任。

　　委托代理人陶玲玲，江蘇錫海律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人王宗茂，該公司破產(chǎn)管理人工作人員。

　　上訴人西寧市城中區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱城中區(qū)政府）、西寧市城中區(qū)建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱城中區(qū)建設(shè)局）因青海昆侖油漆化工有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱昆侖油漆公司）破產(chǎn)管理人訴其拆遷行政補(bǔ)償一案，不服西寧市中級(jí)人民法院（2018）青01行初86號(hào)行政判決，向本院提起上訴。

　　本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。

　　上訴人城中區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)滕進(jìn)作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及委托代理人尹德平，上訴人城中區(qū)建設(shè)局委托代理人景尹勤、張蓉，被上訴人昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人法定代表人張衍光及委托代理人陶玲玲到庭參加訴訟。

　　本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　一審法院經(jīng)審理查明，原西寧油漆廠于1998年12月依法取得西寧市鳳凰山路232號(hào)的1216㎡國(guó)有劃撥土地，辦理了寧國(guó)用（1998）字第350083號(hào)《國(guó)有土地使用權(quán)證》，該企業(yè)在其劃撥土地上自建住宅19套（其中面積為50.5㎡的17套，70㎡的2套）及水房、廁所、圍墻、大門等。

　　2002年11月19日，原西寧油漆廠改制成立昆侖油漆公司。

　　2013年3月19日，西寧市城東區(qū)人民法院作出（2012）東民破字第1-1號(hào)民事裁定書，裁定受理昆侖油漆公司的破產(chǎn)申請(qǐng)，并指定西海律師事務(wù)所為破產(chǎn)管理人。

　　2016年1月，因西寧市鳳凰山路新建道路工程項(xiàng)目而啟動(dòng)鳳凰山路A、B、C片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目國(guó)有土地上房屋征收工作，原油漆廠家屬院在被征收拆遷范圍內(nèi)。

　　昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人于2016年3月致函城中區(qū)建設(shè)局，提出對(duì)原油漆廠家屬院劃撥土地上企業(yè)自建的房屋等附著物予以拆遷補(bǔ)償申請(qǐng)并附有證明材料。

　　城中區(qū)建設(shè)局先后于2016年8月16日、9月29日向昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人送達(dá)城中建函（2016）91號(hào)、142號(hào)《關(guān)于昆侖油漆公司（原油漆廠）住戶房屋征收補(bǔ)償問題的函》，要求提供原油漆廠家屬院的產(chǎn)權(quán)屬昆侖油漆公司的相關(guān)證明材料。

　　昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人針對(duì)上述二份函告分別于2016年8月19日、10月7日向城中區(qū)建設(shè)局復(fù)函并附有證明材料。

　　城中區(qū)政府于2017年3月17日向城中區(qū)鳳凰山路拆遷辦作出《關(guān)于對(duì)原油漆廠住戶征遷補(bǔ)償?shù)臎Q定》，內(nèi)容為:”根據(jù)《關(guān)于鳳凰山路A、B、C片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收決定》，鳳凰山路232號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)上房屋（原油漆廠家屬院）產(chǎn)權(quán)不明，經(jīng)征拆工作組和片區(qū)內(nèi)社區(qū)核實(shí)，原油漆廠家屬樓19戶住戶均無產(chǎn)權(quán)證明相關(guān)資料，但該19戶住戶系原油漆廠職工或至今戶籍屬鳳凰山路232號(hào)，并一直居住在上述房屋內(nèi)。

　　目前，因托管方西海律師事務(wù)所未能提供房屋產(chǎn)權(quán)歸屬的相關(guān)證明，經(jīng)鳳凰山路（城中段）房屋及土地征收工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定，按照《城中區(qū)鳳凰山路A、B、C片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償方案》由鳳凰山路拆遷辦公室與19戶住戶簽訂《房屋征收補(bǔ)償協(xié)議》。

　　”據(jù)此，城中區(qū)建設(shè)局與案涉房屋住戶簽訂了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償協(xié)議書》，至2017年8月，19戶住戶按協(xié)議以領(lǐng)取補(bǔ)償款或產(chǎn)權(quán)置換方式被安置完畢，將房屋騰空交付給城中區(qū)建設(shè)局進(jìn)行了拆除。

　　另查明，昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人于2017年7月20日以要求二被告履行法定職責(zé)為由向人民法院提起行政訴訟，一審審理過程中，昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人以二被告承諾履行行政補(bǔ)償職責(zé)，訴訟目的已實(shí)現(xiàn)為由撤回起訴。

　　其后城中區(qū)建設(shè)局完成對(duì)19戶實(shí)際居住人的拆遷補(bǔ)償安置，昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人提起本案訴訟。

　　一審法院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是:1.本案原告、被告城中區(qū)政府主體是否適格。

　　2.被告的拆除行為是否違法。

　　1.關(guān)于本案原告、被告城中區(qū)政府主體是否適格的問題。

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條 規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

　　本案訴爭(zhēng)的房屋及其他地上附著物是原西寧油漆廠在劃撥取得的土地上自建，由原西寧油漆廠改制成立的昆侖油漆公司買斷產(chǎn)權(quán)并在原址生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，被告拆除該地上附著物的行為與昆侖油漆公司有利害關(guān)系，原告作為法院指定的昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人，具有主體資格。

　　城中區(qū)政府就原西寧油漆廠1216㎡劃撥土地上自建房屋補(bǔ)償問題作出城中政發(fā)〔2017〕24號(hào)《城中區(qū)政府關(guān)于對(duì)原油漆廠住戶征遷補(bǔ)償?shù)臎Q定》，城中區(qū)建設(shè)局據(jù)此對(duì)19戶實(shí)際居住人進(jìn)行補(bǔ)償、安置，城中區(qū)政府是本案適格被告。

　　2.關(guān)于被告的拆除行為是否違法的問題。

　　根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償分為三個(gè)階段，即征收決定階段、征收補(bǔ)償階段、搬遷階段，征收部門在各階段的行政行為均應(yīng)當(dāng)合法。

　　昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人在本案中的訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)是對(duì)被告拆除行為中的征收補(bǔ)償持有異議。

　　昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人提出，昆侖油漆公司成立時(shí)買斷原西寧油漆廠產(chǎn)權(quán)，包括在劃撥土地上企業(yè)自建的案涉19套住宅（面積為50.5㎡的17套，70㎡的2套）及水房、廁所、圍墻、大門等地上附著物，其主張被告應(yīng)當(dāng)就拆除行為對(duì)昆侖油漆公司所有的上述財(cái)產(chǎn)予以補(bǔ)償，而不應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)不明的情況下直接對(duì)房屋的實(shí)際居住人進(jìn)行房屋補(bǔ)償。

　　二被告辯稱拆除過程中對(duì)19戶的房屋予以了拆遷補(bǔ)償，昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人主張的水房、廁所、圍墻、大門等其他地上附著物客觀存在，但是沒有進(jìn)行拆除補(bǔ)償。

　　據(jù)此本院認(rèn)定，二被告在拆除中，對(duì)案涉被拆除的部分地上附著物沒有經(jīng)過補(bǔ)償程序系違法拆除。

　　對(duì)于房屋拆遷補(bǔ)償是針對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的補(bǔ)償，被補(bǔ)償人是被拆遷房屋的所有權(quán)人，沒有自己是房屋合法所有權(quán)人的相關(guān)證明文件，從法律意義上也就不是拆遷當(dāng)事人，沒有相關(guān)的法律支持得到房屋的拆遷補(bǔ)償。

　　根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十五條 ”房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記......”的規(guī)定，城中區(qū)建設(shè)局調(diào)查核實(shí)，案涉19套住宅是原油漆廠于上世紀(jì)八十年代自建，昆侖油漆公司以及19戶實(shí)際居住人均不持有產(chǎn)權(quán)證明，這是歷史遺留問題。

　　房屋產(chǎn)權(quán)不確定，補(bǔ)償安置的主體也就不確定，但是，不能因此不對(duì)此類房屋進(jìn)行補(bǔ)償。

　　《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條 第一款 規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依照本條例的規(guī)定,按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

　　本案中被告城中區(qū)政府為保障拆遷工作順利進(jìn)行于2017年3月17日作出了城中政發(fā)〔2017〕24號(hào)《城中區(qū)政府關(guān)于對(duì)原油漆廠住戶征遷補(bǔ)償?shù)臎Q定》，但是該決定并未按照城中區(qū)政府于2016年3月24日下發(fā)的城中政發(fā)〔2016〕23號(hào)《城中區(qū)鳳凰山路A、B、C片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償方案》的內(nèi)容，該補(bǔ)償方案第七部分關(guān)于”特殊情況房屋處理”規(guī)定:”1、被征收房屋及其附屬物有下列情況之一的，由房屋征收部門提出補(bǔ)償安置方案，報(bào)人民政府審核，依法作出房屋征收補(bǔ)償決定，經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證，并辦理證據(jù)保全、補(bǔ)償費(fèi)提存后，先行拆除。

　?。?）產(chǎn)權(quán)不明或所有權(quán)人下落不明的；（2）產(chǎn)權(quán)有糾紛尚未解決又必須拆除的；（3）房產(chǎn)管理部門代管的。

　　”對(duì)于產(chǎn)權(quán)不明的征收與補(bǔ)償，最關(guān)鍵的是要解決產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議。

　　根據(jù)”物權(quán)法定”原則，產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議應(yīng)通過民事訴訟解決，政府無權(quán)確定。

　　城中區(qū)政府作出了城中政發(fā)〔2017〕24號(hào)《城中區(qū)政府關(guān)于對(duì)原油漆廠住戶征遷補(bǔ)償?shù)臎Q定》，城中區(qū)建設(shè)局據(jù)此對(duì)19戶實(shí)際居住人予以補(bǔ)償安置后進(jìn)行的拆除行為沒有事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。

　　昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人的訴訟請(qǐng)求成立，予以支持。

　　依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條 第二款 第一項(xiàng) 之規(guī)定，判決:確認(rèn)被告城中區(qū)政府、城中區(qū)建設(shè)局拆除西寧市鳳凰山路232號(hào)（原西寧油漆廠）國(guó)有土地使用權(quán)上房屋及其他附著物的行政行為違法。

　　本案訴訟費(fèi)50元由城中區(qū)政府、城中區(qū)建設(shè)局共同承擔(dān)。

　　上訴人城中區(qū)政府上訴稱:一、原審法院適用法律錯(cuò)誤，被上訴人并未提交任何證據(jù)證明其對(duì)涉案房屋享有合法所有權(quán)，其與拆除房屋的行政行為不具有法律上的利害關(guān)系。

　　被上訴人在起訴狀及一審?fù)徶卸啻螐?qiáng)調(diào)涉案房屋系由原西寧油漆廠自建，但在庭審中僅提供了原西寧油漆廠對(duì)鳳凰山路232號(hào)享有的土地使用權(quán)的國(guó)有土地使用權(quán)證，并未提供有關(guān)涉案房屋產(chǎn)權(quán)登記證書。

　　依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第三十條 :”因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。

　　”的規(guī)定，被上訴人也未提供涉案房屋的具體建設(shè)時(shí)間以及相關(guān)的審批手續(xù)等證據(jù)，也就無法證明涉案房屋系由其合法建造的事實(shí)行為而擁有相應(yīng)的所有權(quán)。

　　一審法院在判決書中已經(jīng)明確認(rèn)定涉案房屋存在產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議應(yīng)通過民事訴訟解決，也就是認(rèn)定了本案被上訴人對(duì)涉案房屋在未經(jīng)民事訴訟解決前不享有合法所有權(quán)，也就意味著上訴人拆除涉案房屋的行政行為在未經(jīng)物權(quán)確權(quán)之前并未侵犯其合法權(quán)益。

　　依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條 的規(guī)定，被上訴人只有在有證據(jù)證明行政行為侵犯了其合法權(quán)益的情況下才有權(quán)提起行政訴訟，本案被訴行政行為在未經(jīng)民事確權(quán)之前未侵犯其合法權(quán)益，因而不具備《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條 規(guī)定的起訴條件。

　　二、原審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，上訴人拆除涉案房屋之前進(jìn)行補(bǔ)償安置完畢，因而拆除房屋的行為不存在違法。

　　上訴人于2017年3月28日向被上訴人送達(dá)了《關(guān)于青海昆侖油漆化工廠有限責(zé)任公司（原西寧油漆廠）住戶房屋征收補(bǔ)償問題的函》，要求被上訴人收到函告后七日內(nèi)與上訴人聯(lián)系，但此后一直未與上訴人聯(lián)系，被上訴人在上訴人多次要求提供相關(guān)的物權(quán)證明材料的情況下，既不提供相關(guān)材料，也未提起關(guān)于物權(quán)確權(quán)的民事訴訟，應(yīng)當(dāng)視為其對(duì)自身權(quán)利的放棄，為了保證市政工程順利實(shí)施以及解決職工的安置問題，上訴人與涉案房屋的19戶住戶簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議并進(jìn)行了安置，安置完畢后，19戶住戶將涉案房屋全部騰空交付給城中區(qū)建設(shè)局后方進(jìn)行了拆除，完全符合《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十七條 ”先補(bǔ)償，后搬遷”的規(guī)定，因而并不存在違法拆除的行為。

　　綜上，請(qǐng)求二審法院撤銷一審判決，改判駁回被上訴人的起訴；本案一、二審訴訟費(fèi)用由被上訴人負(fù)擔(dān)。

　　上訴人城中區(qū)建設(shè)局上訴稱:一、被上訴人沒有充分的證據(jù)證明自己是西寧市鳳凰山路232號(hào)西寧油漆廠家屬院的合法產(chǎn)權(quán)人，不是本案涉案房屋的被拆遷人。

　　二、上訴人拆除西寧市鳳凰山路232號(hào)西寧油漆廠家屬院房屋的行為合法。

　　三、原判決適用法律不當(dāng)，認(rèn)定上訴人拆除西寧市鳳凰山路232號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)上房屋及其他附著物的行政行為違法的判決確有錯(cuò)誤。

　　《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條 規(guī)定:”房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

　　被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

　　”因本案被征收房屋所有權(quán)人不明確，上訴人根據(jù)上述法律規(guī)定報(bào)請(qǐng)城中區(qū)政府后，城中區(qū)政府作出《西寧市城中區(qū)人民政府關(guān)于對(duì)原西寧油漆廠住戶征遷補(bǔ)償?shù)臎Q定》。

　　原判以補(bǔ)償方案第七部分關(guān)于”特殊情況房屋處理”規(guī)定的內(nèi)容為依據(jù)，認(rèn)定上訴人與19戶實(shí)際居住人簽訂《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償協(xié)議書》進(jìn)行補(bǔ)償安置后進(jìn)行的拆除行為違法，缺乏法律根據(jù)。

　　綜上，請(qǐng)求二審法院撤銷原判，并依法駁回被上訴人的訴訟請(qǐng)求。

　　昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人答辯稱:一、上訴人拆除的位于西寧市鳳凰山路232號(hào)1216㎡國(guó)有土地使用權(quán)上房屋及其他附著物的所有權(quán)屬于昆侖公司。

　　首先，上訴人對(duì)被上訴人提供的寧國(guó)用（1998）字第350083號(hào)國(guó)有土地使用證的真實(shí)性不持異議，該證據(jù)能夠證明原西寧油漆廠在1998年取得了西寧市鳳凰山路232號(hào)1216㎡土地使用權(quán)。

　　原西寧油漆廠在該幅土地上自建了19套房屋及水房、廁所、圍墻、大門，對(duì)此事實(shí)雙方當(dāng)事人無爭(zhēng)議，一審法院合議庭在庭審中進(jìn)行了總結(jié)確認(rèn)。

　　依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十二條 的規(guī)定，原西寧油漆廠對(duì)其自建的房屋及其他附著物享有所有權(quán)。

　　其次，被上訴人在一審中提供的證據(jù)可以證明，原西寧油漆廠先以職工買斷企業(yè)產(chǎn)權(quán)，承繼包括土地使用權(quán)在內(nèi)的全部債權(quán)債務(wù)，后進(jìn)行二次改制，由西寧油漆廠改制為昆侖油漆公司的事實(shí)。

　　結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》第五條 、第八條 的規(guī)定，原西寧油漆廠改制為昆侖油漆公司，依法改制后的企業(yè)油漆昆侖公司承繼原西寧油漆廠債權(quán)債務(wù)資產(chǎn)，當(dāng)然也享有對(duì)232號(hào)土地上房屋及附著物的所有權(quán)。

　　二、被上訴人提起行政訴訟具有原告主體資格。

　　首先，上訴人的征收在未補(bǔ)償?shù)那闆r下，將昆侖油漆公司的房屋及附著物拆除，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條 的規(guī)定，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)及組織實(shí)施的機(jī)關(guān)均應(yīng)為征收補(bǔ)償責(zé)任主體。

　　其次，根據(jù)城東法院（2012）東民破字第1-1號(hào)民事裁定書，證明被上訴人是人民法院指定的破產(chǎn)管理人。

　　三、上訴人對(duì)被上訴人未補(bǔ)償?shù)那闆r下拆除昆侖油漆公司的房屋及附著物的行政行為違法。

　　根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條 、第二十七條 的規(guī)定，征收房屋的應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋及附著物的所有權(quán)人給予公平的補(bǔ)償，本案中，上訴人以產(chǎn)權(quán)不明為由對(duì)既無土地證又無產(chǎn)權(quán)證房屋居住人進(jìn)行補(bǔ)償確有錯(cuò)誤，況且，油漆廠家屬院屬于昆侖公司所有，不存在產(chǎn)權(quán)不明的情形。

　　被上訴人在庭審中向法庭提交了以下證據(jù):

　　1、協(xié)議書復(fù)印件一份，用以證明原西寧油漆廠在擁有鳳凰山路232號(hào)土地使用權(quán)的土地上建房的事實(shí)。

　　2、西寧國(guó)用政字第100號(hào)國(guó)有土地使用證，用以證明原西寧油漆廠于1991年4月取得鳳凰山路232號(hào)土地使用證，及原西寧油漆廠在該地上建設(shè)房產(chǎn)、附屬物等情況。

　　3、土地登記卡，用以證明土地使用權(quán)因西寧市地址編號(hào)（原南山路28號(hào)變更為鳳凰山路232號(hào)，圖號(hào)不變）變動(dòng)，重新登記檔案記載情況。

　　4、原西寧油漆廠宗地圖，用以證明原西寧油漆廠就鳳凰山路232號(hào)土地使用權(quán)在1998年變更地址編號(hào)后測(cè)繪，及該土地上由原西寧油漆廠建設(shè)房產(chǎn)、附屬物的狀況。

　　城中區(qū)政府對(duì)被上訴人提交的上述證據(jù)材料提出以下質(zhì)證意見，對(duì)證據(jù)的真實(shí)性、合法性不持異議。

　　對(duì)關(guān)聯(lián)性持異議:1、證據(jù)一協(xié)議書只能證明涉案土地的來源問題，但僅憑協(xié)議書無法證明原西寧油漆廠在該土地上自建了房屋；2、證據(jù)二、證據(jù)三、證據(jù)四只能證明原西寧油漆廠對(duì)土地享有使用權(quán)，不能證明對(duì)房屋享有合法所有權(quán)。

　　城中區(qū)建設(shè)局的質(zhì)證意見除與城中區(qū)政府一致外，另提出，即便原西寧油漆廠取得土地使用權(quán)，被上訴人提交的證據(jù)也不能證明改制后的昆侖油漆公司基于承繼關(guān)系取得了該幅土地的使用權(quán)，如果土地使用權(quán)人變更的，應(yīng)當(dāng)依法到土地行政部門進(jìn)行變更登記，而昆侖油漆公司未辦理變更登記。

　　因此，其提交國(guó)有土地使用證不能證明其享有土地使用權(quán)。

　　本院對(duì)上述證據(jù)認(rèn)證如下:被上訴人提交的4份證據(jù)的真實(shí)性、合法性予以認(rèn)可，該4份證據(jù)能夠證明，原西寧油漆廠于1984年購(gòu)買土地?cái)M修建家屬院。

　　1991年，原西寧油漆廠取得南山路28號(hào)1216㎡的土地使用權(quán)，該國(guó)有土地使用證西寧油漆廠家屬院宗地圖顯示，該幅土地上有油漆廠家屬院等建筑物。

　　庭審中，上訴人城中區(qū)建設(shè)局、城中區(qū)政府對(duì)一審判決經(jīng)審理查明的事實(shí)提出以下異議:原判認(rèn)定”該企業(yè)（原西寧油漆廠）在其劃撥土地上自建住宅19套及水房、廁所、圍墻、大門等”沒有證據(jù)支持，被上訴人在原審中并未提供其自建19套房屋及水房等附屬設(shè)施的相關(guān)證據(jù)。

　　被上訴人對(duì)一審判決經(jīng)審理查明的事實(shí)提出以下異議:原判認(rèn)定”原西寧油漆廠于1998年12月依法取得西寧鳳凰山路232號(hào)1261㎡國(guó)有劃撥土地”確有錯(cuò)誤，其實(shí)原西寧油漆廠早在1990年取得劃撥土地使用權(quán)，1998年更換了土地使用權(quán)證。

　　對(duì)一審法院查明的事實(shí)，上訴人、被上訴人均無異議的部分，本院予以確認(rèn)。

　　本院經(jīng)審理查明，原西寧油漆廠于1991年4月取得位于南山路28號(hào)1216㎡國(guó)有土地的使用證，土地使用證所附宗地圖顯示，該土地上建有被命名為”油漆廠家屬院”的建筑物，內(nèi)有樓房2棟及其他附屬建筑，建筑面積為522㎡。

　　1998年12月，原西寧油漆廠更換了國(guó)有土地使用證。

　　另查明，1998年11月，原西寧油漆廠改制為青海昆侖涂料有限責(zé)任公司。

　　2001年6月，青海昆侖涂料有限責(zé)任公司改制為青海昆侖油漆化工有限責(zé)任公司，黃禮湘、馬建邦等2人出資50萬元，買斷全部企業(yè)產(chǎn)權(quán)并承擔(dān)企業(yè)所有的債權(quán)、債務(wù)。

　　證明上述事實(shí)的證據(jù)有:《西寧市經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)關(guān)于將西寧油漆廠改組為青海昆侖涂料有限責(zé)任公司的批復(fù)》、《公司設(shè)立登記申請(qǐng)書》、《西寧市城北區(qū)計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)局關(guān)于青海昆侖第二次改制方案的批復(fù)》、《青海昆侖涂料有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》。

　　本院認(rèn)為，本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是:一、被上訴人昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人是否有權(quán)提起訴訟的問題；二、上訴人的拆除行為是否合法。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人是否有權(quán)提起訴訟的問題

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條 第一款 規(guī)定:”行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

　　”根據(jù)該規(guī)定，原告為行政行為相對(duì)人或者與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。

　　”法律上利害關(guān)系”是指公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政行為法律上的實(shí)質(zhì)影響，即合法權(quán)益受到行政行為的法律意義上的不利影響或不法侵害。

　　本案中，判斷昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人是否有權(quán)提起訴訟的關(guān)鍵在于被訴行政行為是否對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。

　　上訴人城中區(qū)政府、城中區(qū)建設(shè)局以昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人沒有產(chǎn)權(quán)證明為由，主張拆除油漆廠家屬院對(duì)昆侖油漆公司不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

　　被上訴人認(rèn)為，根據(jù)其提交的國(guó)有土地使用證及西寧油漆廠改制的相關(guān)文件，昆侖油漆公司通過兩次改制取得了原西寧油漆廠劃撥土地使用權(quán)及該土地上的房屋所有權(quán)，因此，上訴人拆除油漆廠家屬院的行政行為與其有法律上的利害關(guān)系。

　　從被上訴人提交的證據(jù)及本案查明的事實(shí)看，原西寧油漆廠位于南山路28號(hào)1216㎡的土地登記國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，該土地上已經(jīng)建有油漆廠家屬院，昆侖油漆公司是由原西寧油漆廠經(jīng)兩次改制后成立的公司。

　　第二次改制時(shí)，昆侖油漆公司股東買斷了原青海昆侖涂料有限責(zé)任公司全部產(chǎn)權(quán)。

　　基于上述事實(shí)，昆侖油漆公司雖然未能提供涉案房屋產(chǎn)權(quán)證明，但昆侖油漆公司可能對(duì)改制前已存在的油漆廠家屬院及其附屬物享有合法權(quán)益，現(xiàn)城中區(qū)建設(shè)局拆除油漆廠家屬院，城中區(qū)政府未對(duì)昆侖油漆公司予以補(bǔ)償，對(duì)昆侖油漆公司的合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。

　　城中區(qū)政府關(guān)于昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人與本案被訴行政行為沒有法律上利害關(guān)系的主張不能成立，本院不予采信。

　　另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條 第三款 、《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，破產(chǎn)管理人可以代表債務(wù)人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序。

　　綜上，昆侖油漆公司破產(chǎn)管理人有權(quán)提起訴訟，是本案適格原告。

　　（二）關(guān)于拆除行為是否合法的問題

　　在國(guó)有土地上房屋征收行政行為中，確定被征收人是征收活動(dòng)的主要環(huán)節(jié)，不能確定被征收人就無法確定征收補(bǔ)償對(duì)象。

　　《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條 規(guī)定:”為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。

　　”根據(jù)該規(guī)定，被征收人應(yīng)當(dāng)是被征收房屋的所有權(quán)人。

　　第十五條規(guī)定:”房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合，調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布”。

　　根據(jù)該規(guī)定，房屋征收部門具有調(diào)查核實(shí)房屋權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況的法定義務(wù)，調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)向被征收人公布，以便讓被征收人以及與被征收房屋所有權(quán)有利害關(guān)系的人進(jìn)行監(jiān)督，使調(diào)查結(jié)果更加符合房屋的客觀情況，保證征收補(bǔ)償合法、公平。

　　《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條 規(guī)定:”房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請(qǐng)作出房屋征收決定的市、縣人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

　　”根據(jù)該規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償決定應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

　　本案中，上訴人并未向法庭提交按照上述規(guī)定對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等進(jìn)行組織調(diào)查以及將組織調(diào)查登記情況向被征收人進(jìn)行公布的證據(jù)材料，也未提交將征收補(bǔ)償決定在房屋征收范圍內(nèi)予以公告的證據(jù)材料。

　　由于房屋產(chǎn)權(quán)的不確定性，補(bǔ)償安置的主體也就不確定，但是，不能因?yàn)楸徽魇罩黧w不明確，就降低或者不對(duì)被征收房屋進(jìn)行補(bǔ)償。

　　通常情況下，對(duì)于爭(zhēng)議雙方都無產(chǎn)權(quán)證明的，依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十二條 ”建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。

　　”的規(guī)定，建設(shè)用地的使用權(quán)人為房屋產(chǎn)權(quán)人。

　　對(duì)于暫時(shí)無法考證產(chǎn)權(quán)合法所有人而房屋仍需征收的，可以將補(bǔ)償款予以提存后先行征收，待產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議解決后將補(bǔ)償款發(fā)放合法產(chǎn)權(quán)所有人。

　　本案中，《城中區(qū)鳳凰山路A、B、C片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償方案》對(duì)于產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議或產(chǎn)權(quán)人下落不明的，規(guī)定了拆除前進(jìn)行公證、證據(jù)保全、提存等程序，本案上訴人城中區(qū)政府作出《城中區(qū)政府關(guān)于對(duì)原油漆廠住戶征遷補(bǔ)償?shù)臎Q定》，對(duì)于被征收房屋產(chǎn)權(quán)不明的，未嚴(yán)格按照房屋征收補(bǔ)償方案作出征收補(bǔ)償決定，而是依據(jù)19戶居民在該房屋實(shí)際居住或其戶籍在該房屋所在地的情況，認(rèn)定19戶居民為被征收人，并對(duì)其進(jìn)行安置補(bǔ)償，既不符合法律規(guī)定，也不符合房屋征收補(bǔ)償方案規(guī)定的程序。

　　因此，一審判決確認(rèn)被告城中區(qū)政府、城中區(qū)建設(shè)局拆除西寧市鳳凰山路232號(hào)（原西寧油漆廠）國(guó)有土地使用權(quán)上房屋及其他附著物的行政行為違法并無不當(dāng)。

　　綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條 第一款 第（一）項(xiàng) 的規(guī)定，判決如下:

　　駁回上訴，維持原判。

　　一、二審案件受理費(fèi)各50元，由西寧市城中區(qū)人民政府、西寧市城中區(qū)建設(shè)局負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

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