原告葉冬梅，女，1957年11月14日出生，漢族，住貴州省貴陽市烏當區(qū)。

　　委托代理人趙錦濤，貴州威馳（金沙）律師事務所律師。

　　執(zhí)業(yè)證號:15224201410205021。

　　被告貴陽市烏當區(qū)人民政府，住所地貴州省貴陽市烏當區(qū)行政中心。

　　法定代表人唐興倫，區(qū)長。

　　委托代理人張曼曼，貴州富迪律師事務所律師。

　　執(zhí)業(yè)證號:15201201311175216。

　　委托代理人鄢芷淳，貴州富迪律師事務所律師。

　　執(zhí)業(yè)證號:15201201611213202。

　　第三人貴州省種畜禽種質測定中心，住所地貴州省貴陽市烏當區(qū)東風鎮(zhèn)云錦村。

　　法定代表人毛世明，主任。

　　委托代理人蔡婷婷，貴州北斗律師事務所律師。

　　執(zhí)業(yè)證號:15201201611182969。

　　委托代理人翟培云，貴州北斗律師事務所律師。

　　執(zhí)業(yè)證號:15201201110387392。

　　原告葉冬梅因要求確認被告貴陽市烏當區(qū)人民政府（以下簡稱“烏當區(qū)政府”）以違法形式實施房屋征收行為違法一案，于2017年6月15日向本院提起行政訴訟。

　　本院于2017年8月30日作出（2017）黔01行初885號行政裁定，裁定駁回原告葉冬梅的起訴。

　　2018年2月7日，貴州省高級人民法院作出（2018）黔行終1586號行政裁定，指令本院繼續(xù)審理此案。

　　本院于2018年5月15日重新立案后，向被告及第三人貴州省種畜禽種質測定中心（以下簡稱“省質測中心”）送達了起訴狀副本及應訴通知書。

　　本院依法組成合議庭，于2018年6月21日公開開庭審理了本案。

　　原告葉冬梅及其委托代理人趙錦濤，被告烏當區(qū)政府的委托代理人張曼曼、鄢芷淳及烏當區(qū)政府行政機關負責人委托代為出庭的工作人員胡芳、第三人省質測中心的委托代理人蔡婷婷、翟培云到庭參加了訴訟。

　　本案現(xiàn)已審理終結。

　　2016年11月17日，被告烏當區(qū)政府辦公室出臺烏府辦（2016）70號《烏當區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》的通知》（以下簡稱“70號文件”），內容如下“貴州烏當經濟開發(fā)區(qū)管委會、區(qū)房屋征收局、區(qū)城管局、區(qū)國土分局、區(qū)規(guī)劃局、東風鎮(zhèn)人民政府:經貴州烏當經濟開發(fā)區(qū)管委會與貴州省種畜禽種質測定中心共同討論制定《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》，并報區(qū)人民政府第15次區(qū)長辦公室會議研究同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

　　”《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》對自建房時間段的劃分、自建房的處置辦法、自管公房的處置、自建房的類別及處置辦法、補償時間及補償經費來源、建筑材料成本價補償標準進行了規(guī)定，并規(guī)定非單位職工修建的自建房一律不予補償，未向中心申報及經區(qū)相關部門審批同意的自建房辦理經營許可證的，單位不予認可，項目征收時不給予經營方面的任何補償。

　　原告葉冬梅訴稱:2016年11月17日，被告烏當區(qū)政府以烏府辦（2016）70號辦公室文件，印發(fā)了《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》的通知形式，下發(fā)了省質測中心土地范圍內房屋處置辦法，介定了自管公房的處置，自建房的類別及處置辦法，不顧歷史事實，不遵守已經依法出具的評估報告，自行擬定以500元-600元/平方米的單價對原告進行補償，這與其依法委托的貴州眾志天和房地產評估事務有限公司作出的市場評估嚴重沖突，嚴重違背了《國有土地房屋征收與補償條例》，省質測中心越權行使房屋征收與補償工作，出臺《處置辦法》越權行使具體行政行為。

　　原告沒有看到烏當區(qū)政府的征收決定，沒有看到房屋征收部門的征收補償方案，也沒有張貼征收公告。

　　被告烏當區(qū)政府違法出臺70號文件，損害了原告的合法權益，故訴至法院，請求確認被告烏當區(qū)政府以烏府辦（2016）70號通知實施的房屋征收行為違法。

　　原告葉冬梅向本院提交了以下證據:

　　第一組證據:原告身份證復印件，證明原告的主體資格。

　　第二組證據:烏府辦（2016）70號文件，證明本案被訴具體行政行為。

　　第三組證據:黔中黨（2017）9號《關于成立中心地塊內2005年以前自建房清查工作領導小組和印發(fā)工作方法及原則的通知》，證明省質測中心對自建房屋開始核查。

　　第四組證據:《關于解決省種畜禽種質測定中心轉型發(fā)展相關問題的會議備忘》，證明被告依據70號文件，再次確定中心范圍內自建房屋按照650元的價格進行補償。

　　第五組證據:省質測中心原書記李宏業(yè)證言及談話錄音。

　　證明原告自建房屋的歷史由來及政策持續(xù)時間。

　　第六組證據:1.快鐵拆遷安置購房款申報表。

　　2.預評估報告。

　　該組證據證明同路段的高鐵拆遷安置價格為4088元。

　　政府委托的評估機構對案涉范圍內房屋進行了評估，評估結果為磚木結構價格是2003元，磚混結構的價格是2136元。

　　被告無視專業(yè)機構作出的結論作出磚木結構520元，磚混結構650元的價格明顯背離市場規(guī)律。

　　第七組證據:情況反映。

　　證明原告向各級主管部門提出異議，要求一視同仁的對待自建房屋。

　　第八組證據:1.《關于依法拆除東風鎮(zhèn)葉冬梅、姚有錄、柴秀蘭3戶違法建筑的請示》。

　　2.《貴陽市烏當區(qū)人民政府辦公室公文處理箋》。

　　3.照片。

　　4.光盤視頻。

　　該組證據證明被告強行將原告葉冬梅的房屋拆毀。

　　第九組證據:1.摸底匯總公示表；2.房屋測繪匯總表。

　　3.結婚證。

　　4.戶口簿。

　　證明深圳勘察研究院對原告房屋摸底時確認葉冬梅及其配偶姚有錄房屋面積為619.93平方米（磚混）。

　　第十組證據:1.裝修明細表。

　　2.家具明細表。

　　3.附屬及配套設施明細表。

　　4.照片（含光盤）。

　　該組證據證明被告強拆導致原告葉冬梅裝修、家具、附屬配套設施合計:870698元。

　　第十一組證據:周邊房屋價格、貴陽你好及貴州大小事新聞，證明周邊房屋價格，原告訴請中烏當區(qū)房屋單價8400元的計算依據。

　　第十二組證據:（2017）最高法行再101號行政判決書。

　　證明與本案相似，可供法院參考。

　　被告烏當區(qū)政府辯稱:涉案70號文件是針對省質測中心范圍內能反復適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，系抽象行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

　　涉案房屋的文件未對被答辯人的權利義務產生實際影響，更談不上侵害被答辯人的合法權益，被答辯人不具備原告的訴訟主體資格。

　　原告訴請的涉案房屋并未涉及征收，不適用《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，也不存在所謂的越權行使房屋征收和補償工作的行為。

　　原告訴請的涉案房屋因認定為違章建筑現(xiàn)已被拆除，若原告認為該行為侵害其權益，應另案起訴。

　　綜上，涉案的文件屬于抽象行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，被答辯人并非適格的原告，加之訴請的涉案房屋并非涉及征收，不適用《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定。

　　被告烏當區(qū)政府向本院提交了以下證據:

　　第一組證據:1.被告組織機構代碼證。

　　2.法定代表人身份證明。

　　該組證據證明被告的主體身份。

　　第二組證據:《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》，證明具有普遍約束力的規(guī)范性文件，系抽象行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

　　第三人省質測中心辯稱:原告在第三人國有土地上搭建房屋并未獲得被告和第三人的允許；給予了公平合理的補償；相關部門已經67戶職工簽訂了協(xié)議，并補償?shù)轿?，只剩下了原告等三戶未簽，基于保護大多數(shù)人利益的考慮，70號文件也應予以維持。

　　第三人省質測中心向本院提交了以下證據:

　　第一組證據:第三人主體身份信息，證明第三人主體適格。

　　第二組證據:《國有土地使用證》，證明涉案房屋所有土地的使用權屬第三人，土地用途為農畜、科研。

　　第三組證據:黔種（2005）6號《關于禁止在場國有土地上私搭亂建的通知》，證明第三人對案涉國有土地享有所有權，不準任何單位和個人在場國有土地上私搭亂建任何建筑物。

　　且第三人多次勸阻原告停止私搭亂建違法行為的事實，同時第三人也向原告告知被告相關職能部門打擊違法違規(guī)建設行為的通知。

　　經庭審質證，本院對上述證據作如下認證:原告葉冬梅提交的第一組證據，被告提交的第一組證據及第三人第一、二組證據符合證據真實性、合法性、關聯(lián)性，本院予以確認。

　　經審理查明:原告葉冬梅系第三人省質測中心退休職工，其所住房屋位于第三人土地范圍之內。

　　原告所住房屋由直管公房與自建無證房兩部分組成，其中自管公房面積約20多㎡，其余無證房屋已被貴陽市烏當區(qū)城市綜合執(zhí)法局以行政拆違程序予以拆除。

　　2016年11月17日被告烏當區(qū)政府辦公室出臺烏府辦（2016）70號文件《烏當區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》的通知》（以下簡稱“70號文件”），內容如下“貴州烏當經濟開發(fā)區(qū)管委會、區(qū)房屋征收局、區(qū)城管局、區(qū)國土分局、區(qū)規(guī)劃局、東風鎮(zhèn)人民政府:經貴州烏當經濟開發(fā)區(qū)管委會與貴州省種畜禽種質測定中心共同討論制定《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》，并報區(qū)人民政府第15次區(qū)長辦公室會議研究同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

　　”《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》對自建房時間段的劃分、自建房的處置辦法、自管公房的處置、自建房的類別及處置辦法、補償時間及補償經費來源、建筑材料成本價補償標準進行了規(guī)定，并規(guī)定非單位職工修建的自建房一律不予補償，未向中心申報及經區(qū)相關部門審批同意的自建房辦理經營許可證的，單位不予認可，項目征收時不給予經營方面的任何補償。

　　在原告與被告就房屋征收補償事宜多次協(xié)商無果的情況下，原告以被告出臺“70號文件”以通知的形式印發(fā)《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》，損害了原告的合法權益為由，訴至本院，訴請如前所述。

　　本院認為:行政機關實施國有土地上的房屋征收工作必須依法遵守《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，堅持房屋征收必須符合公共利益需要的基本原則，在征收項目符合“四規(guī)劃一計劃”的前提下，完備相關前置審批許可材料，在正式頒布房屋征收決定前應就征收補償方案討論稿進行必要的公示、征求公眾的意見，根據反饋意見進行必要的修正后，方可作出國有土地上房屋征收決定。

　　上述征收依照法定程序發(fā)布后，方可實施相關國有土地上房屋的征收補償工作。

　　本案中，被告烏當區(qū)政府辦公室作出的70號文件，系根據《國有土地上房屋征收于補償條例》及《烏當區(qū)人民政府與省農委洛灣土地綜合利用概念性規(guī)劃座談會會議》而作出，其目的是為了切實推動省農委洛灣土地綜合利用項目方案相關建設。

　　該70號文件中明確規(guī)定了文件所涉地塊內國有土地上房屋權屬性質的認定、征收補償標準及無證房的處置方式，已具備了國有土地上房屋征收決定的基本內容。

　　被告雖未在案涉地塊正式作出國有土地上房屋征收決定，但其已根據70號文件的規(guī)定對外實施了事實上的征收行為。

　　該征收行為實施前沒有依據《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，依法完善前述必要前置程序，其征收行為嚴重違法，本應依法予以撤銷。

　　但案涉征收范圍內大部分被征收人已經簽訂協(xié)議，征收行為也已既成事實，已無可撤銷的內容，故根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條 “……行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法:……（一）行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；……”之規(guī)定，被告依據70號文件所實施的案涉征收行為依法應確認違法。

　　目前涉案土地上房屋已經實施征收，但正式的征收決定并未依法作出，故根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條 “人民法院判決違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；……”之規(guī)定，被告應采取補救措施，依法完善相關國有土地上房屋征收手續(xù)。

　　據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條 第二款 第（一）項 、第七十六條 之規(guī)定，判決如下:

　　一、確認被告烏當區(qū)人民政府依照烏府辦（2016）70號《烏當區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)《貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋處置辦法》的通知》，對第三人貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋所實施的征收行為違法。

　　二、責令被告烏當區(qū)人民政府就征收第三人貴州省種畜禽種質測定中心土地范圍內房屋的行政行為采取補救措施。

　　一審案件受理費50元，由被告烏當區(qū)人民政府負擔。

　　如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)或者代表人的人數(shù)提出副本，上訴于貴州省高級人民法院。

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