裁判要旨

《》徑行規(guī)定了拆遷范圍、要求停止生產(chǎn)經(jīng)營、規(guī)定期限內(nèi)搬離拆除現(xiàn)場等內(nèi)容，對被拆遷人的權利義務產(chǎn)生了實際影響，具有可訴性。

案情回顧

一審法院經(jīng)審理查明：李某系西安市灞橋區(qū)十里鋪街道辦事處長樂坡村（以下簡稱長樂坡村）的村民。長樂坡村于2011年7月4日取得西安市城中村改造辦公室（以下簡稱市城改辦）市城改發(fā)〔2011〕164號《關于做好浐灞生態(tài)區(qū)長樂坡村城中村改造前期準備工作的通知》（以下簡稱《前期工作通知》），進行城中村改造前期準備工作。根據(jù)《西安市城中村改造管理辦法》，結合長樂坡村實際情況，長樂坡村黨支部委員會與長樂坡村民委員會制定了《長樂坡村城中村改造項目搬遷安置補償方案》，該方案經(jīng)長樂坡村黨支部、村委會、村監(jiān)委會全體成員、各村民小組組長、全體村民代表討論并表決通過。三委會成員及小組長于2013年6月30日在方案上簽字確認，村民代表于2013年7月4日在方案上簽字確認。長樂坡村向西安市灞橋區(qū)十里鋪街道辦事處（以下簡稱十里鋪街辦）提出批準申請。十里鋪街辦于2013年7月5日通過十辦政函〔2013〕42號《關于長樂坡村城中村改造項目搬遷安置實施方案報審工作的函》，將審核的《長樂坡村城中村改造項目搬遷安置補償方案》上報西安浐灞生態(tài)區(qū)城中村改造辦公室（以下簡稱區(qū)城改辦）。2013年7月9日，區(qū)城改辦作出市浐灞城改發(fā)〔2013〕10號《關于長樂坡村城中村改造項目相關事項的批復》（以下簡稱《改造事項批復》），要求十里鋪街辦按照“政府主導、市場化運作”的原則，指導長樂坡村城中村改造主體，做好該村城中村改造拆遷安置補償工作。2013年7月10日《西安日報》第四版刊登了西浐灞告字〔2013〕2號《關于長樂坡村地區(qū)城中村綜合改造項目拆遷工作的通告》（以下簡稱《拆遷通告》）及《改造事項批復》。李某請求撤銷區(qū)城改辦作出的《改造事項批復》一案，經(jīng)西安市灞橋區(qū)人民法院和陜西省西安市中級人民法院兩審審理后分別駁回起訴和上訴。

一審陜西省西安市中級人民法院（2015）西中行初字第00272號判決認為，本案爭議的焦點是《拆遷通告》的合法性問題。對于城中村改造，國家尚無具體的規(guī)定，主要依據(jù)當?shù)厝嗣裾贫ǖ南嚓P規(guī)范性文件執(zhí)行。長樂坡村經(jīng)批準，于2011年7月4日取得市城改辦印發(fā)的《前期工作通知》，進行城中村改造前期準備工作?！堕L樂坡村城中村改造項目搬遷安置補償方案》經(jīng)長樂坡村黨支部、村委會、村監(jiān)委會全體成員、各村民小組組長、全體村民代表討論并表決通過，由十里鋪街辦審核后上報區(qū)城改辦。區(qū)城改辦作出批復，要求十里鋪街辦按照“政府主導、市場化運作”的原則，指導長樂坡村城中村改造主體，做好該村城中村改造拆遷安置補償工作。灞橋區(qū)政府、浐灞管委會按照工作流程，為確保長樂坡村城中村綜合改造項目順利實施，就拆遷范圍、注意事項、防范措施及規(guī)范行為等提出了要求和安排，并以通告的方式公布于眾，其行為符合正當程序原則和《西安市城中村改造管理辦法》的要求，并無違法之處?！恫疬w通告》在城中村改造中具有承上啟下、廣而告之的作用。從《拆遷通告》的內(nèi)容上看，主要涉及長樂坡村城中村改造項目的拆遷工作，明確了拆遷范圍、組織實施主體、對拆遷工作人員及被拆遷人的要求、對各有關政府部門拆遷安置工作要求及擾亂拆遷安置工作的法律后果等有關事項，并未超出批復范圍。從后果上看，《拆遷通告》也不具有強制執(zhí)行力，僅要求“相關部門要停止拆遷范圍內(nèi)宅基地手續(xù)審批工作，不再新劃宅基地。在拆遷范圍內(nèi)嚴禁突擊建房，不得新建、改建、擴建房屋”，阻止被拆遷人在《拆遷通告》發(fā)布后盲目建設，對拆遷范圍內(nèi)原有的房屋不具有強制執(zhí)行力。《拆遷通告》的效力依賴于《前期工作通知》《改造事項批復》。關于《拆遷通告》是否在村內(nèi)張貼，對于本案爭議的焦點問題已無實際意義，且2013年7月10日《西安日報》第四版刊登了通告內(nèi)容。故李某請求撤銷《拆遷通告》，該院不予支持。據(jù)此，陜西省西安市中級人民法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回李某的訴訟請求。李某不服一審判決，提起上訴。

二審陜西省高級人民法院(2016)陜行終76號裁定認為，灞橋區(qū)政府、浐灞管委會作出的《拆遷通告》是對拆遷范圍、組織實施主體，以及對拆遷工作人員和被拆遷人的原則性要求等相關事項予以公示告知的行為，并未超出相關批復范圍。《拆遷通告》本身僅是一個階段性行為，對被征收人的權利義務不具有獨立的實際影響和法律后果。對被征收人權利義務產(chǎn)生直接實際影響的主要是拆遷補償安置方案、拆遷實施行為。根據(jù)《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第（八）項的規(guī)定，“行政行為對其合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響的，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴?！币粚彿ㄔ赫J為被訴《拆遷通告》在城中村改造過程中具有承上啟下、廣而告之的作用，不具有強制執(zhí)行力正確，但以判決駁回李某的訴訟請求，屬適用法律錯誤。李某以《拆遷通告》違法、侵犯其合法權益為由提起本案訴訟，因該《拆遷通告》不具有可訴性，故對其上訴請求依法不予支持。據(jù)此，陜西省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第（八）項之規(guī)定，裁定：一、撤銷一審行政判決；二、駁回李某的起訴。

最高法裁判

李某不服，向本院申請再審。

李某申請再審稱，原審裁判認定事實及適用法律均錯誤，應當予以撤銷?！恫疬w通告》確定了拆遷范圍、拆遷主體，該行為并非階段性行政行為；《拆遷通告》將其房屋所在區(qū)域納入了拆遷范圍，且不允許進行新建、改建、擴建等，對其行使房屋所有權及土地使用權造成了限制或者剝奪，即該通告對其權利有獨立的實體影響。請求：撤銷一、二審裁判；撤銷灞橋區(qū)政府、浐灞管委會作出的《拆遷通告》。

灞橋區(qū)政府答辯稱，一、二審法院認定事實清楚，適用法律正確。《拆遷通告》是對拆遷工作人員和被拆遷人的原則性要求等事項予以告知的行為，并未超出《改造事項批復》的范圍；且《拆遷通告》只是一個階段性行為，對被征收人的權利義務不具有獨立的實際影響和法律后果。請求駁回再審申請。

浐灞管委會答辯稱，《拆遷通告》具有廣而告之的作用，不具有強制執(zhí)行力，對李某的權利義務不產(chǎn)生實際影響；《拆遷通告》的作出符合法定程序，有相應的政策和法律依據(jù)，也不違反實體性法律的規(guī)定。故李某提出撤銷《拆遷通告》的訴訟請求不應予以支持。

本院認為，本案的核心爭議是被訴《拆遷通告》對李某的權利義務是否產(chǎn)生實際影響，是否具有可訴性。根據(jù)原審法院查明的事實，《拆遷通告》對長樂坡村地區(qū)城中村綜合改造項目所涉的拆遷范圍四至界限作出了界定；同時，對通告發(fā)布之日起拆遷人與被拆遷人的相關活動給予了告知與約束，如：告知了自通告發(fā)布之日起相關部門停止拆遷范圍內(nèi)宅基地手續(xù)審批工作、嚴禁突擊建房、長樂坡村農(nóng)業(yè)人口戶籍認定截止時間、要求拆遷范圍內(nèi)停止一切生產(chǎn)經(jīng)營活動并在規(guī)定期限內(nèi)搬離拆除現(xiàn)場，并規(guī)定相關人員和單位在拆遷工作中應依法全力配合拆遷相關工作等。經(jīng)本院兩次詢問認定，《改造事項批復》晚于被訴《拆遷通告》作出，《改造事項批復》中亦有關于該《拆遷通告》的表述，且被申請人未說明《拆遷通告》的全部內(nèi)容包含于《改造事項批復》之內(nèi)。申言之，根據(jù)本案有效證據(jù)難以證明《拆遷通告》系對上述批復的廣而告之，亦難以證明該通告僅系程序性告知行為。《拆遷通告》徑行規(guī)定了拆遷范圍、要求停止生產(chǎn)經(jīng)營、規(guī)定期限內(nèi)搬離拆除現(xiàn)場等內(nèi)容，對被拆遷人李某的權利義務產(chǎn)生了實際影響，具有可訴性。二審法院以被訴《拆遷通告》不具有獨立的實際影響和法律后果為由，對李某的起訴予以駁回，屬于事實認定錯誤及適用法律錯誤，應當予以糾正。

綜上，李某的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）項的規(guī)定。本院依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十二條之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷陜西省高級人民法院（2016）陜行終76號行政裁定；

二、發(fā)回陜西省高級人民法院重新審理。

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