導(dǎo)讀：在行政處罰過程中，你是否遇到過這樣的情況：行政機(jī)關(guān)先告知你一個較輕的處罰，在你提出申辯或經(jīng)過其補(bǔ)充調(diào)查后，卻最終作出了一個更重的處罰決定？更令人困惑的是，這更重的處罰內(nèi)容可能并未事先告知你，讓你失去了針對性辯護(hù)的機(jī)會。這種行為合法嗎？近期，一起由山西省高級人民法院終審的行政處罰案件，對行政機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)后變更處罰決定的程序規(guī)則，作出了清晰而重要的闡釋。

1、案情背景：一份處罰告知書引發(fā)的“變數(shù)”

本案當(dāng)事人武某，曾擔(dān)任中國農(nóng)業(yè)銀行太原市北城支行行長。2012年至2014年間，其所在支行的多名員工卷入一起非法吸收公眾存款案。2018年5月3日，監(jiān)管機(jī)關(guān)中國銀保監(jiān)會山西監(jiān)管局（下稱“山西監(jiān)管局”）向武某等17人發(fā)出《行政處罰意見告知書》（晉銀監(jiān)罰告字〔2018〕8號），擬對武某處以“警告并罰款8萬元”。

然而，事情在此后發(fā)生了變化。在該批17名被告知人中，有11人提出了陳述申辯或聽證申請。特別是省分行營業(yè)部的負(fù)責(zé)人提出申辯，主張直接管理責(zé)任在于基層支行行長。山西監(jiān)管局據(jù)此進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)查。

2018年9月10日，武某收到了第二份《行政處罰意見告知書》（晉銀監(jiān)告字〔2018〕11號），但這次擬作出的處罰變更為“取消高管任職資格2年”。相較于第一次的“警告并罰款”，這無疑是一種性質(zhì)更重、影響更為深遠(yuǎn)的處罰。武某隨后提出了聽證，但聽證后，山西監(jiān)管局于2019年1月正式作出了與第二次告知內(nèi)容一致的處罰決定。

武某不服，提起了行政訴訟。他認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在未發(fā)現(xiàn)新違法事實(shí)的情況下，僅依據(jù)他人的申辯就隨意加重對他的處罰，且第二次加重處罰未給予其充分的、針對性的辯護(hù)機(jī)會，程序嚴(yán)重違法。

2、核心爭議：程序“瑕疵”還是實(shí)質(zhì)性違法？

本案的爭議，表面上是處罰結(jié)果的輕重問題，實(shí)質(zhì)上卻觸及了行政處罰法的核心程序原則——正當(dāng)程序原則。雙方的核心交鋒點(diǎn)在于：

行政機(jī)關(guān)的立場：山西監(jiān)管局認(rèn)為，第一次告知后，因當(dāng)事人申辯而進(jìn)行的補(bǔ)充調(diào)查，屬于正常的案件調(diào)查環(huán)節(jié)。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)責(zé)任認(rèn)定有誤，據(jù)此調(diào)整處罰對象和幅度，是實(shí)事求是、過罰相當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。重新發(fā)出告知書并組織聽證，已經(jīng)保障了當(dāng)事人的權(quán)利，程序合法。

當(dāng)事人的主張：武某認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的調(diào)查應(yīng)當(dāng)在告知前完成。若告知后僅因他人申辯就改變對自身事實(shí)的認(rèn)定和處罰幅度，顯示出執(zhí)法的隨意性。更重要的是，從“罰款”到“取消任職資格”，是不同種類的處罰，剝奪了他針對這一嚴(yán)重后果進(jìn)行有效申辯的初始機(jī)會。

一審法院的觀點(diǎn)：太原市中級人民法院一審支持了武某的部分理由，認(rèn)為山西監(jiān)管局在單位違法事實(shí)未變的情況下，對個人的處罰“變更隨意性太強(qiáng)”，且處罰時(shí)效、程序存在疑點(diǎn)，因此判決撤銷了該處罰決定。

3、終審判決：程序正義的精細(xì)界定與法理升華

山西監(jiān)管局提起上訴后，山西省高級人民法院對本案進(jìn)行了全面審查，并作出了終審判決，撤銷一審判決，駁回了武某的訴訟請求。這份判決雖然沒有改變武某的實(shí)體處罰結(jié)果，但其對程序問題的論述，具有超越個案的重要法律價(jià)值。

明確回答了“為何可以變更處罰”——告知程序是調(diào)查的延伸

二審法院首先澄清了一個關(guān)鍵認(rèn)識：行政處罰中的告知、聽取陳述申辯和聽證，并非孤立的形式環(huán)節(jié)，其本身就是 “案件事實(shí)調(diào)查的一個環(huán)節(jié)” 。法律設(shè)定此程序的目的，正是為了通過當(dāng)事人的參與，幫助行政機(jī)關(guān)更全面、客觀、公正地查明事實(shí)。

因此，當(dāng)事人提出申辯后，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行“補(bǔ)充調(diào)查核實(shí)”不僅是可能的，而且是必要的、合法的。如果調(diào)查后，行政機(jī)關(guān)對案件事實(shí)、證據(jù)乃至違法責(zé)任的歸屬（如本案中“直接管理責(zé)任”從上級行轉(zhuǎn)移到支行行長）產(chǎn)生了新的認(rèn)識，那么據(jù)此調(diào)整擬作出的處罰內(nèi)容，是調(diào)查深入的必然結(jié)果，而非隨意變更。

確立了“變更須重告知”的剛性程序規(guī)則——本案的核心貢獻(xiàn)

在肯定了處罰內(nèi)容可以變更的基礎(chǔ)上，二審判決確立了本案最具指導(dǎo)意義的規(guī)則：“如果經(jīng)過補(bǔ)充調(diào)查核實(shí)，案件事實(shí)和證據(jù)發(fā)生了變化，甚至可能影響處罰結(jié)果的，行政機(jī)關(guān)須對變更后的事實(shí)、理由和證據(jù)及擬處罰結(jié)果進(jìn)行重新告知?！?/p>

這一論斷的法理基礎(chǔ)在于“正當(dāng)程序”中的“防御權(quán)”保障。當(dāng)事人只有在明確知曉行政機(jī)關(guān)最終據(jù)以處罰的全部事實(shí)、理由和擬采取的罰則后，才能進(jìn)行有效的、有針對性的陳述和申辯。如果行政機(jī)關(guān)以A理由告知擬罰款，卻最終以B理由決定取消任職資格，就等于剝奪了當(dāng)事人對B理由的辯護(hù)權(quán)，程序即為不公。

在本案中，山西監(jiān)管局正是遵循了這一規(guī)則：它在補(bǔ)充調(diào)查并改變責(zé)任認(rèn)定后，沒有直接作出加重處罰，而是重新發(fā)出告知書，明確告知武某擬“取消高管任職資格2年”，并再次保障了其聽證權(quán)利。因此，二審法院認(rèn)定其程序合法。

澄清了“一事不再罰”原則的誤讀

武某曾主張，兩次告知違反了“一事不再罰”原則。法院明確指出，這是對該原則的誤讀?！耙皇虏辉倭P”針對的是對一個違法行為不得給予兩次及以上同種類的處罰。而本案中，行政機(jī)關(guān)自始至終只作出了一份生效的處罰決定。兩份《行政處罰意見告知書》均屬于程序性、階段性的行為，其目的是為了最終正確作出一個處罰決定，而非作出兩個決定。因此，不構(gòu)成“一事再罰”。

4、案件啟示：平衡執(zhí)法效率與權(quán)利保障的雙重警示

這起案件雖然以行政機(jī)關(guān)勝訴告終，但它并非對行政權(quán)的單向維護(hù)，而是對行政處罰程序提出了更高、更精細(xì)的要求，對執(zhí)法者和當(dāng)事人雙方都具有深刻的啟示：

對行政機(jī)關(guān)而言：

調(diào)查應(yīng)深入，但程序不可?。翰荒芤蜃非蟆斑^罰相當(dāng)”的實(shí)體正義而忽視程序正義。即使處罰變更是基于更扎實(shí)的調(diào)查，重新履行告知義務(wù)是鐵打的程序底線。

告知內(nèi)容必須具體、明確：告知書不應(yīng)是模糊的，而應(yīng)明確指向最終可能采用的具體罰則，尤其是當(dāng)處罰種類可能發(fā)生根本性變化時(shí)。

認(rèn)真對待每一次申辯：當(dāng)事人的申辯是發(fā)現(xiàn)調(diào)查盲點(diǎn)、糾正責(zé)任認(rèn)定的重要渠道。本案處罰的變更，正是源于對其他當(dāng)事人申辯的認(rèn)真復(fù)核和調(diào)查。

對行政相對人（當(dāng)事人）而言：

充分行使申辯權(quán)至關(guān)重要：本案處罰的變更，直接源于其他當(dāng)事人的有力申辯。它表明，有效的陳述、申辯和聽證，確實(shí)能夠影響調(diào)查方向和結(jié)果。

關(guān)注程序權(quán)利是維權(quán)關(guān)鍵：在實(shí)體上辯駁存在困難時(shí)，審查行政機(jī)關(guān)是否履行了完整的法定程序（如告知、送達(dá)、聽證組織等），常是發(fā)現(xiàn)其違法點(diǎn)、維護(hù)自身權(quán)益的有效途徑。

理解程序的階段性：要區(qū)分“處罰告知”和“處罰決定”。對告知內(nèi)容的異議，應(yīng)在法定期限內(nèi)通過申辯、聽證提出，而非等待決定作出后再行主張。

結(jié)語：山西省高院的這份判決，像一枚精準(zhǔn)的“程序指針”，校準(zhǔn)了行政處罰中調(diào)查權(quán)與辯護(hù)權(quán)的平衡。它清晰地宣示：法律允許并鼓勵行政機(jī)關(guān)在調(diào)查中不斷接近真相、調(diào)整判斷，但這一切必須在“正當(dāng)程序”的軌道內(nèi)運(yùn)行。每一次可能加重當(dāng)事人不利后果的決定性變化，都必須被置于陽光之下，接受當(dāng)事人的審視與辯駁。

這起案件的意義在于，它保護(hù)的不只是某個個案當(dāng)事人的權(quán)利，更是維護(hù)了一套所有公民、法人在面對公權(quán)力時(shí)都應(yīng)享有的、穩(wěn)定的程序預(yù)期。它告誡所有執(zhí)法者，正義不僅應(yīng)被實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)以人們看得見、能參與的方式來實(shí)現(xiàn)。在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中，對程序細(xì)節(jié)的恪守，正是對法律精神最深刻的敬意和對公民權(quán)利最堅(jiān)實(shí)的保障。